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国有企业混合所有制改革推进障碍研究

来源:国企改革咨询   2017-12-04 09:44:59

随着经济的高速发展,为了增强国有企业的活力与创造力,国家出台了《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等一系列政策文件,促进国有企业进行机制转换,打破行业垄断壁垒,使国有经济与非国有经济相互融合,实现以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的混合所有制经济。但在国有企业进行混合所有制改革的道路上存在着诸多障碍,对国有企业混合所有制改革中的相关障碍和问题进行分析并提出相应的解决对策,势必会加快国有企业混合所有制改革的步伐。
一、国有企业混合所有制改革势在必行
国有企业作为国有资本的重要组成部分,一股独大,占据较大的市场资源,具有较大的行业优势,形成行业垄断,促使企业的生产成本提高,不利于企业的生存与发展。此外国有企业灵活性差,国有产权单一,对于国际贸易没有优势,随着世界经济的繁荣,混合所有制改革具有必然趋势。2013年十八届三中全会指出要进行国有企业混合所有制改革,2015年党中央再次提出发展国有资本与非国有资本共同持股融合一致的混合所有制经济。各省积极响应,要大力发展混合所有制,进行国有企业混合所有制改革,通过实行上市改制、多元化发展等举措积极深化国有制改革,健全经济制度,通过混合所有制改革为市场带来新的活力从而实现国家繁荣富强。
二、混合所有制改革中存在的障碍与问题
虽然国有企业混合所有制改革已经在中国逐步实施,但在混合所有制改革的过程中,依然存在一定的障碍和问题。
1.国有企业与民营企业融合困难
国有企业作为国有资本一种不可或缺的组成部分,有国家各项经济政策的支持,有强大的经济支柱,相比之下,非国有企业无法享受和国有企业相同的优惠政策,从而在某些方面处于弱势地位,致使国有企业和非国有企业存在隔阂,相互孤立,不认可对方,对混合所有制改革造成很大困扰。一方面,国有企业担心所有制改革后改变其国有性质,无法享受国有政策;另一方面,非国有企业有类似的顾虑,担心资本淹没被国有化。此外,国家缺乏相应的混合所有制改革的法律政策,对于改革后资本如何分配,国有资本与非国有资本的比例等缺乏界定,国有资本比例如果过高不利于民营企业参股,如果过低又容易丧失其国有性质。民营企业具有“短平快”的利润最大化目标,国有企业为了维护其垄断地位,往往不愿意接受民营企业,在行业准入过程中就存在“玻璃门” “弹簧门”,民营企业进入难上加难。与此同时,民营企业资本有限,很少有能力收购国有企业,大部分以参股方式进入,占股较少,没有话语权,一旦与国有企业发生矛盾,往往面临资本被淹没的风险。
国有企业与民营企业文化融合也存在困难,企业之间存在着文化差异,国有企业和非国有企业的性质不同造成其管理模式、理想追求、经营目标的不同,这对于混合所有制改革也是一个障碍。
2.国有资本流失
国有企业混合所有制改革也会造成国有资本流失现象。一是民营企业对国有资本的高值低估,在国有资本退出过程中,可能被少数政府高官操纵,缺乏相应的监管措施,采取对土地价值进行低估等不正当手段弄虚作假使国有资本流失。二是由于市场机制的不完善性,信息来源有限造成信息的不对称性,从而对于未来收益难以做出有效的判断,促使人为地操纵价格,有些季节性生产也可以利用季节性差异来影响评估准确性。三是由于混合所有制改革造成的产权界限不明确,难以区分国有资本和非国有资本,使得民营企业利用利益输送侵吞国有资本。四是由于管理机制不同,在混合所有制改革之后也会造成差异,不能很好地进行经营管理,促使国企和民企矛盾激化,影响正常经营,也容易造成资本流失。
3.国有企业行政化
我国的国有企业是由国有资产监管机构国资委进行监管,国有企业的高级官员一般都由国资委运用行政手段直接决定,而不是由个人能力来决定,这种情况就导致了企业行政化。此外,还容易造成政企不分现象,国有企业的高管不仅享受着同级国家行政机关的待遇,又享受着远高于同级公务员的物质待遇,既具有升迁的机会,又有利可得,他们往往不注重企业的经营盈利,而是注重权利。这也使得企业效率很低,还容易滋生贪污腐败事件。另外,国有企业在资源配置上也具有行政化优势,国有企业享有垄断利润,而民营企业只能在国企的夹缝中生存,资源没有得到合理的配置,所以国有企业必须去行政化才能更好地进行混合所有制改革。
4.产权体系不完善
清晰的产权界定是市场交易的前提条件,尽管我国已经进入社会主义社会,也从国有垄断逐步走向国有参股,进入到混合所有制阶段,但是在产权保护方面仍存在不足。一是国有企业作为国家资产有国家信用作为强大的后盾,而非国有企业在产权保护方面缺乏相应的机制,致使非国有企业被国有企业吞并成为可能。二是混合所有制改革不是不同性质的企业简单相加而是不同性质企业通过股权改革或资产重组等进行企业改革,但是由于我国市场的不完善性,缺乏相应的产权交易规则以及程序,非国有企业利益不能得到充分的保护,即使没有了行业垄断,非国有企业也不敢贸然进入。因此建立产权清晰责任明确的产权交易体系和制度,对国有企业和非国有企业一视同仁,实现产权保护制度统一刻不容缓。
三、混合所有制改革的对策
为了更好地推进混合所有制改革进程,必须对上述问题采取一定的解决措施,具体对策如下。
1.通过员工持股形成股权激励
国有企业混合所有制改革,就是为国有企业注入新的血液,促进经济又快又好地发展。为了克服国有企业一股独大的现象,进行股份制改革,采取员工持股的股权激励制度,使每个人都成为企业的主人,让企业的发展与员工自身紧密联系起来,形成一种产权纽带关系,可以提高员工对于企业的使命感,也可以加强企业的活力与创新能力,还可以使员工拥有饱满的工作热情。建立健全股份激励制度,以及合理的股份分配与监督制度。在员工持股的同时,也要保证国有企业的股东地位,以岗定股,支持关键岗位员工持股,建立良好的股份流转和股份退出机制,促进资本的流动。
2.推行国有企业去行政化
要改善国有企业高管由上级直接决定的现象,尽可能采取市场化聘任,减少非市场化聘任,减少国有企业高管利用自身的职务谋取钱财以及不注重企业盈利发展只注重自身升迁的可能。实行政企分离政策,减少行政垄断和行政干预,国有资产管理机构应该只扮演出资人的角色,不要利用其监管身份而影响混合所有制企业的正常运转。所以就要取消企业高层的行政级别,实行政企分离,达到去行政化的目的。扩大非国有资本的权利和地位,同时也能增强非国有资本的积极性,让非国有资本能够自己聘用和任命高层管理人员,采取市场化聘任,制定各项规章制度,不受国有资本的干预和控制,成为一个独立的市场经济主体,实现自身经济的繁荣和发展。
3.健全机制防止资本流失
加强监管机制,防止国有企业混合所有制改革导致国有资产流失。一是建立明确的回避制度,非国有企业中属于国有企业亲属的应该回避,避免成为交易对象。二是建立公平公开公正的资产评估机制,在国有资本退出以及非国有资本进入的过程中,能够正确地评估资产的价值,完善资产评估程序,实现评估和审计分离。三是国有企业信息披露要公开透明,在信息披露的受众面上要求广泛覆盖,此外也要保证信息披露的时间不能过短。四是制定规范的产权交易流程,股权转让要合法真实,制定相应的股权分配政策,确定相应的占股比例,维护国有企业和非国有企业的利益。五是建立明确的惩罚机制和责任追究制度,遏制混合所有制改革中出现的各种违法违纪的行为,同时也要明确界定各方责任,竭力防止非法事件的发生。
4.完善法律保护制度
在国有企业混合所有制改革的过程中,缺乏保护民营企业的一系列政策,这使得本就处于弱势地位的民营企业更加感觉不利。国家必须加强相应的法律法规政策制定,尽快出台国有企业混合所有制改革的相关法律文件,才能使混合所有制改革有序进行。此外,建立完善的交易制度和程序以及产权保护制度,促进国有资本和非国有资本重组合并。要注意对国有企业和非国有企业一视同仁,消除对非公有制的歧视观念,消除非国有企业对于混合所有制改革的不信任,切实保障非国有企业的相关利益。遵循十八届三中全会提出的非公有制经济权利与公有经济权利同样不可侵的方针政策,对于侵害非国有企业的行为进行严厉打击,一方面要防止国有企业对非国有企业吞并,另一方面,又要防止非国有企业对国有资产进行侵吞。严格依法行政,对非法以及损害各方权益的行为进行实时监督监管,建立公开完善的产权交易市场和平台,切实保护各方利益,推进国有企业混合所有制改革进程。
5.加强董事会建设
加强董事会建设,制定全面的法人制度,确保兼顾各方利益。可以适当扩大董事会的规模,给予非国有资本更多的话语权,确保相应的公平,形成相互监督相互制约的发展结构。董事会的成员尽量不采取直接由上级任命形式,实行权政分离,防止腐败,更多地采取市场化聘任的政策,还要保证上级任命与外部市场聘用保持相应比例,形成制约关系,这同时也是为了维护非国有资本的利益不受侵害。另外,董事所具有的专业知识与素养要与企业相适应,要采用权责对等原则,有多大权利就要承担多大的责任。
尽管在国有企业混合所有制改革的道路上存在障碍和一系列问题,但其优势不言而喻。由于混合所有制改革涉及面较为广泛,不单涉及国有资产还涉及非国有资产,因此,这场改革并非一朝一夕就能实现,必将是一场持久战。这就要求我们要有耐心,要不断协调好不同资产之间的关系,在国有企业混合所有制改革的道路上要循序渐进,不能一拥而上。

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