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当前国企混合所有制改革的趋势与建议

来源:国企改革   2018-04-09 15:55:01

2016年底中央经济工作会议强调推进混改后,今年混改推进速度加快,前景值得看好。近期有关央企混改的话题再度升温。从中国联通4月5日发布公告开始,中国联通集团筹划并推进开展与混改有关的重大事项。与此同时,包括石油、电力、民航等领域多家试点央企也都纷纷上报各自混改方案,很多原本门槛较高的行业正在准备逐步向非国有资本敞开,这对于2017年的国企改革,提供了很多想象的空间。
国家发改委在4月13日透露,第二批10家试点企业名单已经由国务院国有企业改革领导小组审议确定,其中9家企业已正式上报试点方案。发改委新闻发言人严鹏程透露,试点方案将在近期批复实施,预计年内将取得阶段性进展。同时,混改第三批试点的遴选工作已经着手启动。据悉,第一批10家试点企业的方案已基本批复,发改委正在指导试点企业有序实施,有望年内取得实质性进展和突破。
当前国企混改的14个基本特征
我将从14个方面归纳并陈述自己的看法。
从布局分析, 垄断行业混改已成为今年国企改革重点突破口。2017年中国经济体制改革将围绕“统筹推进、重点突破”八个字推进,第一个层次是在国企改革突破,第二个层次是在混合所有制改革突破,第三个层次是在具有垄断特征的国企改革突破。
从部门分析, 发改委走到国企混改改革前台。国资委的名字是国有资产监督管理委员会,发改委是发展改革委员会,定位不同,国资委主抓对改革的监督管理,发改委主抓改革。所以,国资委习惯抓“防止国有资产流失”也是可以理解的。今年,国资委主抓混改改革的重点似乎放在资本证券化和公司上市方面。而中国联通掀起了垄断行业混改的新风向是发改委牵头组织的。我们可以看出是谁来抓,抓法自然有差异。不过,央企毕竟是国资委监管,下一步矛盾必然会有的,国务院国有企业改革领导小组怎么协调,将决定快慢。
从批次分析,一二三批依次铺开。第一批10家混改试点的方案已基本批复,有望年内取得实质性进展和突破;第二批10家试点企业名单已经国务院国有企业改革领导小组审议确定,其中9家企业已正式报来试点方案,拟近期批复实施,预计年内将取得阶段性进展;第三批试点的遴选工作已经着手启动。建议依次进行,公开进行,依法进行,不拖拉,不懈怠,不停步。
从顺序来看, 先抓体制改革,后抓所有制改革。大家很关心石油天然气,因为他们重点是体制改革,动作很大,这也是正确的。建议体制改革与所有制改革同步进行,不要等。
从项目来看,可操作性特征明显。公布的范围都是项目,这是发改委特色。涉及配售电、电力装备、高速铁路、铁路装备、航空物流、民航信息服务、基础电信、国防军工、重要商品、金融等重点领域。例如,从事“民航信息服务”的央企主要就是中国民航信息集团公司,旗下有港股公司中国民航信息网络。
从行业分析,进入了核心领域。前两批共19家试点企业,涉及垄断行业、金融等重点领域,特别是军工领域较多,有7家企业。进入了核心领域, 动了奶酪,有震动,也就是国企改革的成功。其中军工、民航、通信三大行业的机会尤为突出,推进的力度和进度存在超预期的可能。
从代表性看,有行业牵引作用。公布的是本行业的代表企业或领军企业,具有典型性。中粮集团已经明确提出了混改目标和路径思路。随着盐业市场化体制改革加速,兼并重组、内部资源整合以及混合所有制改革将成为国有盐业企业的重要主题。中国黄金集团公司2017年工作会议提出,要加快混合所有制改革步伐。国家电网公司、中国电力建设集团积极制定混改方案,东方电气集团也有很强的混改意愿,中国石油天然气集团和中国石油化工集团已经在做出调整,为混改做相应的准备。这些企业加入试点影响大。
从分类来看, 企业自己很到位。譬如,军工混改当前主要集中在纯民品和竞争性较强的领域,非核心军品领域有望逐步引入混改,但仍需时间,核心军品领域目前不太可能混改;从改革层面来看,主要为二级或以下企业,集团层面混改短期内还不太现实。中国兵器装备集团制订了军工混改试点的初步方案并确定了4家试点单位。其中,在上市公司长安汽车中推行中高管持股试点,在集团开展军工资产证券化的研究和论证,探索实施汽车产业股权激励计划等方案。
从混合模式看,将会各有特色。包括民企入股国企、国企入股民企、中央企业与地方国企混合、国企与外资混合、PPP模式等。建议适合什么搞什么,不要限制在“上市”一种模式。股权结构也将发生质的变化,有的从国有独资改为国有绝对控股,有的从国有绝对控股改为国有相对控股,有的探索国家特殊管理股制度。
从步骤来看,首批试点进入“施工期”。随着第一批混改试点方案得到批复,相关企业混改将进入施工期。在目前已确定的六家央企试点,即中船集团、联通集团、东航集团、南方电网、哈电集团、中国核建等,已经能够看到不同程度的改革进展。
从时间来看,有具体节点。3月31日,发展改革委党组副书记、副主任刘鹤要求尽快批复实施试点方案,在七大领域迈出实质性步伐,形成一批典型案例。发改委副主任连维良也强调,争取做到5-6月份改革方案全部报出,下半年出台实施。发改委宣布试点方案将在近期批复实施,预计年内将取得阶段性进展。同时,混改第三批试点的遴选工作已经着手启动。看来,有望年内取得实质性进展和突破,如果完不成,自己就被动了。建议发改委能卓有成效地推进混改试点。
从目标来看,一是活力,二是扩大国有资本的带动力。进一步激发企业的内生动力与企业活力,打破老国企大锅饭和论资排辈的弊端,引入市场化机制,干部能上能下、员工多劳多得,并且回报不受岗级限制,不再是铁饭碗,实行末位淘汰,加快行业创新转型,进一步做强做大做优国有企业。目前混改在覆盖面上已有相当的广度和宽度,接下来需要继续深化混改的深度,如重视优化股权结构、完善公司治理与市场化经营等。建议把增强活力放在混改第一位。如果把防止流失放在第一位,这个事就没法干了。先动起来再管,不能管得干不起来。
从套路来看, 让企业有主动权。令人吃惊的是,央企混改“排队”入场的19家试点企业,谁家计划是什么,重点在哪,几乎公开化了。显然,这场改革换了套路。建议让企业做改革的主人, 让企业家在改革中当家作主。
从创新来看, 企业力度相当大。中国核建中核新能源投资有限公司上市公司安徽水利(安徽国企) 、康缘药业( 民企)在股东榜中, 持股占比分别为16.65%、5.55%。东航集团旗下东方航空物流有限公司由全资到让出绝对控股权,持股比例降低至45%,幅度极大。引进外部投资者和员工持股迎来了实质性启动,对整个航空货运市场产生影响,也为其他央企的混改实施提供了一个样本。其所有参加混改的人员都需“脱马甲”——转换国有企业人员身份,与东航解除劳动合同,再与东航物流签订完全市场化的新合同。“ 脱了马甲”,中高级管理人员就不受1%的限制了。
对于搞好混合所有制改革的21条建议
新时期全面深化改革已经进行快四年了,很多改革取得了阶段性成果,狠抓落实仍然是当前全面深化国企改革工作突出的问题。对于进一步全面深化改革,搞好混合所有制改革的试点,现提出一些建议。
1.明确把具有垄断特征的国企改革作为重点突破的方向,特别是对突破方向、带动范围与牵引作用做出部署。混改是对整个国企改革具有突破性、带动性作用的改革。国有和民间资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是我国基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。怎么突破、怎么带动与怎么牵引,应该明确。
2.增强活力为主要目的,通过股权多元化达到建立现代企业制度、转换经营机制的目标。如果国有企业引进民营资本,不能达到治理及调整经营机制的目的,混合所有制改革可能沦为变相的集资。
3.打通“中梗阻”,解决“两头热、中间冷”的局面。需要拿出切实可行的办法,尽快改变目前人们看到的国企改革进展缓慢、办法不多、成效不大的局面。
4.把引入非国有资本参与国有企业改革作为首要方式。目前推进混合所有制改革主要有四种方式:一是引入非国有资本参与国有企业改革;二是国有资本投资运营公司对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资;三是资产证券化;四是员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。如果把资产证券化定为首要方式,容易形成内部操作、外部陪跑的局面。
5.引进增量为主与存量出售的方式相结合。按一定规则和速度降低国有股权比例,最终使国有企业从国有独资或政府绝对控股的企业逐步转变为政府相对控股的混合所有制企业。在改革过程中使用引进增量的方式,政府可以在权益价值基本不变的情况下降低持股比例,有效地降低改革的阻力。对于政府意欲退出的行业,如钢铁、煤炭、有色金属加工和商业零售等传统竞争性行业,政府可以采取存量出售的方式。政府控制改革速度一方面使得公司治理能够一定程度保持连续性,避免治理结构剧变带来不确定性影响,另一方面可以在与非国有资本的合作中加深了解,确定进一步出让股权的受让方。
6.以“公平准入”和“平等保护”为突破,打破民资行业准入的“天花板”、“玻璃门”、“旋转门”。很多原本门槛较高的行业将逐步向非国有资本开放,非公经济可通过交叉持股与国企实现优势互补,国资投资项目允许非公资本参股,破除行政垄断,放大国有资本的带动力,对形成国企市场化经营机制、促进产权多样化等具有牵引作用。真正破除行业垄断,为所有不同所有制的市场主体创造平等、公平竞争的发展环境。下决心打破石化、电力、电信、铁路等领域中国有企业的垄断, 以及在燃气、供水、供热等领域地方国有企业的垄断。
7.激发民间投资,扭转民企国内投资大幅下降局面。一些行业的市场化不够,产业领域中多种市场要素缺乏充分流动的能力,使资产定价有一定难度,这会影响到社会资本的进入和退出。这次国企混改的七大领域,民企在过去都是很难进入的,混改将增强民企信心,激发民间投资,扭转民企国内投资大幅下降局面。对去杠杆,混改将吸引社会资产参股,扩大国企的再投资能力,做大国有资产总规模,降低国企的资产负债率,达到去杠杆目的。对补短板,民资的机制更灵活,市场感觉更敏锐,有利于行业短板的补齐。从历史上看,中国制造业民资占比高,市场竞争力强,货物贸易顺差;服务业民资占比低, 服务贸易逆差。铁路作为国民经济动脉,民间资本进入后,不仅可以缓解铁总资金紧张的局面,更可以加快基础设施建设,加快利润回收步伐。
8.公开公正公平搞改革,不能长期保密。一些企业信息披露不透明,侵害股东尤其是小股东利益。发展混合所有制经济必须满足四个基本条件:第一,一定要能够保证同股同权;第二,一定要有现代的、科学的公司治理和管理;第三,一定要有严格的内外监督;第四,要有充分的开放性和可交易性。而上述四点,目前的国企管理体制都不能很好地满足。关起门来搞,上面容易怀疑没干,外面怀疑不公平。改革也有个民主与法制的问题,不能少数人改革,少数人说了算。
9.要加快员工持股步伐,建立所有者与劳动者的利益共享机制。目前北京、上海、陕西、湖南、湖北、四川、山东等近20个省市明确要推进地方国企员工持股试点。优化股权结构建立激励约束机制。优先支持高新技术、转制科研院所等类型企业的核心技术人员、经营管理层、业务骨干等以现金、技术、知识产权等多种方式入股,并建立员工持股的有序进退机制,以充分调动员工积极性。比如在持股比例方面,相当多的国企偏于谨慎,将员工持股的比例控制在10%以内,远低于“员工持股总量不高于30%”的上限。持股比例过低,可能难以显著激发广大员工积极性, 与企业形成利益共同体,应该正确认识员工持股的作用。
10.遵循国有企业改革工作规律,下放改革权力。调整改革工作策略,以改革目标与评价标准为抓手,取消各项改革试点的审批机制,建立经常性改革试验探索机制,严格的督查、问责机制,以期达到确保改革落地的目标。
11.调整改革主体,让企业做改革主体。不再出台或少出台改革方案,改革工作主要抓好落实,务求实现改革突破。现在改革的会议多、文件多、方案多、口号多、督查多,口号喊得震天响,但雷声大雨点小,表面上热热闹闹,实际上并没落地,大家几乎都心知肚明,成为常态。原因是政府部门管得太死,企业说了不算。
1 2 . 改善公司治理结构,提高企业效率。混合所有制改革不仅仅是要降低国有股东的持股比例,其目的是要通过股权适当的多元化和分散化,通过股东大会、董事会和监事会中表决权安排,使得不同所有者相互制衡,防止少数人谋取私利,最终形成良好的公司治理机制,促使公司的所有者和经营者为了增加企业价值共同努力,最终达到国有资本增值保值的目的。一些国企在股份制改造过程中,由于不能整体上市,通常会形成集团母公司和上市子公司法人治理结构并存的双层管理架构。从实务上看,集团总部还是上市公司的实际经营者, 承担上市公司的经营管理。怎么解决这种母子关系是一道难题。
1 3 . 设计合理的董事会结构,保护各利益相关方的利益。适当扩大董事会规模,便于在必要的独立董事数量之外,安排代表国有股东、投资者股东、管理层和职工各方利益的董事,使得各方利益都能得到表达和兼顾。从机制上使得非国有股东能够事实上行使参与决策和监督管理层和其他股东的权利。如中国石化销售公司的混合所有制改革中,董事会共有11名董事,中国石化派出董事4名,职工董事1名,未超过半数,投资者派出董事3名,独立董事3名。中国石化派出的董事数量无论是占整个董事会的比例,还是与投资者董事比例都低于中国石化持股比例的70%。中国石化销售公司的董事会结构为混合所有制改革提供了一个有价值案例。
1 4.让非国有资本在监事和独立董事的人选上有更多话语权。在中国的股权治理结构中监事会和独立董事并存,在监督公司运作方面相辅相成。国有股东对于管理层的监督可以通过董事会及其专业委员会实施,而对于股东的监督则由独董和监事会承担主要责任。将独董和监事的提名和投票权更多地赋予非国有股东,可以更好地促进公司运[来自WwW.Lw5u.com]作中决策、执行和监督职能的分离,提高监事会和独立董事相对于国有大股东的独立性。
1 5 .建立试错容错与问责机制,鼓励创新。真正的改革是一个不断试验、探索,甚至“试错”的过程,是一个探索未知,并将未知转化为已知的过程。改革要取得成功,有一个通过允许和鼓励基层和群众不断解放思想、敢于探索、勇于试错、敢于突破,来实现的过程,形成类似上世纪八十年代那种改革争先恐后、敢想敢干、生气蓬勃、波澜壮阔的改革局面。
1 6 .加强对改革的激励机制,解决好改革的动力问题。在加强反腐倡廉制度建设的同时,要重构国企领导干部的保障激励机制。光查问题, 没有激励机制,如果正向动力都下去了,就没有人肯对改革下力气了。
1 7.界定国有资产流失标准,找准问题产生原因和杜绝办法。怎么样才算是国有资产流失?这是一个“红线”尚不够明确的领域。有些地方搞的是“没有天花板,没有地板”的改革,标准不清,很多企业、地方政府被迫处于“ 原地待命” 中。另外,国有资产和国有股权定价在操作层面上,也应该有明确的依据。
18.与职业经理人改革配套进行。在混合所有制企业中,员工的招聘和晋升主要通过竞争机制进行,而国有企业用人制度存在过多的行政色彩,二者不同的用人制度在改革后要找到适合企业自身发展的办法和用人机制。按照市场经济的要求,建立一套完整的选拔、管理和奖惩企业经营者的机制是对现行组织干部体制的较大挑战。
19.降低推进国有企业混合所有制改革的交易成本。对国有企业的投资涉及到大量的时间及交易成本,如审计会计服务费、资产评估费等,一旦评估或合作失败,成本沉没都会给非国有企业带去很大经济压力,这种高风险及成本的消耗使非国有企业在投资国有企业时格外慎重,因此如何解决问题,消除非国有企业顾虑,也是一个需要考虑和解决的问题。
20.抓好协调,推进改革进度。国资委、发改委、财政部、人社部,政出多门,容易政策打架,协调要有力度,不能说说而已。在相当程度上,协调力度将决定改革进度。
2 1 . 抓典型抓试点经验的推广。现在的政府部门不会抓典型,抓不到点子上,抓的样本没有故事,尽是文件上的概念,让人看不下去,没办法推开。要组织精兵强将抓典型, 对试点工作进展进行评估,总结制度性经验,尽快出经验、在面上推广,这是2017年应该见效的事情。

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