国内唯一专注转型期国企的综合性国际咨询机构
咨询热线:010-65922733

【改革前沿】国企改革:趋向与路径

来源:国企改革咨询   2018-05-25 10:34:03

随着最高领导层换届及其开启新的改革格局,有关国企改革趋向与路径的讨论,又一次成为备受瞩目的焦点 
中国的国有企业改革大体经历了以下阶段:起初是从农村实行“联产承包责任制”得到启发,并最早由四川从“扩大企业自主权”开始,拉开了国企改革的序幕;后来又在商业流通企业实行“四放开”,工业企业“砸三铁”等改革,并由“党委领导下的厂长责任制”到“党政分开”,实行“以厂长为中心的经济责任制”改革;再由实施“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的抓大放小战略到“政企分开、自主经营和自负盈亏”的全方位改革。 
到目前为止,应当说国企改革在上述思路的指导下,取得了应有的业绩和成就。具体体现为:国企数量大为减少,亏损企业基本消灭,竞争性领域的国企大量退出,垄断性国企的生存能力逐步增强,国家的政策性负担有所减轻。 
随着最高领导层换届及其开启新的改革格局,有关国企改革趋向与路径的讨论,又一次成为备受瞩目的焦点。 
微观增效与宏观改革 
自从十四大正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国企改革一直沿着政企分开、政府社会公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则不断深入,在强化建立现代企业制度的同时,宏观上保持公有制的主体地位,不断做大、做强、做优国企。 
虽然经历了各种思潮的影响乃至交锋,中央在国企改革大政方针的把握上从未发生动摇。从十五大到十六大、十七大,乃至刚刚结束的十八大,中央对国企改革的理论阐述清晰且坚定,并呈现不断完善、不断深入和不断发展的态势。 
十八大报告明确指出:要毫不动摇巩固和发展公有制经济,推行公有制多种实现形式,深化国有企业改革,完善各类国有资产管理体制,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。这既是对以往国企改革的经验总结,也是未来国企发展的指导方针。 
2012年9月,著名经济学家吴敬琏、陈清泰“二老”到中国石化、中国建材、国投集团、中国铝业和新兴际华这五家央企实地调研。调研主要围绕转型升级、公司治理这两个企业经营实践中的微观议题。对此,“二老”认为,通过这些年的励精图治,许多央企存在的效率、竞争力等传统疑难杂症已经取得了实质性突破。 
不过,在宏观议题层面,无论是吴敬琏强调“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”、“从顶层来考虑为什么需要有国企,国企承担什么样的任务,国企在哪些领域发挥作用以及怎么发挥作用”,还是陈清泰所言“必须回归到国企改革的基本命题,通过政资分开、政企分开、所有权与经营权分离,来求得公有制、国有经济和市场经济的结合”,都指明国企改革深化已经更有赖于政府职能及国有资产管理体制的改革。 
时至今日,国企改革“顶层设计”已迫在眉睫。据悉,2013年国资委将研究制定深化国企改革的意见,在总结国企改革实践基础上,提出下一步改革的总体目标、基本路径和具体措施。国资委主任王勇在2012年12月25日中央企业负责人会议上表示,重发展轻改革倾向明显、对突破改革重点难点问题有畏难情绪、重点领域改革进展相对迟缓是当前中央企业改革面临的突出问题。他强调,深化改革是中央企业提高发展质量和效益的动力,改革是最大红利。 
国企经过多年改革,管理体制和经营机制发生很大变化,极大激发了企业活力和竞争力。但改革仍处于过程当中,需要进一步解决的体制、机制、结构和历史遗留问题仍然很多,难度也越来越大。中央企业要结合自身实际,谋划好进一步深化改革的总体方案、路线图、时间表。具体而言,要深化并完善中央企业公司制股份制改革,引进民间资本和外资参与企业改制重组;深化建设规范董事会试点,扩大试点范围;深化人事、用工、分配三项制度改革,逐步建立用工准入制度;大力解决历史遗留问题,减轻企业办社会的负担等等。 
改什么?如何改? 
无论从理论还是从现实来讲,国企改革存在两类易被混淆的问题:一类属于价值层面(改什么),一类属于操作层面(如何改)。在经济学家、国务院国资委商业科技质量中心主任卫祥云看来,价值层面主要涉及分配问题、思路问题、体制问题等,亟需认真研究解决,有必要纳入“顶层设计”体系。 
关于分配问题。卫祥云认为,国企的分配制度改革可遵循以下原则:一是坚持国企关于“有进、有退,有所为、有所不为”的改革方针,力争在关键领域有所突破;二是不能盲目地把国企经营者的收入与国外企业相类比;三是对国企的经营者应该实行一套符合中国现状的分配管理制度。 
关于思路问题。在通过“抓大放小”战略,国企改革取得阶段性成就以后,改革动力有所减弱。国企改革基本思路和做法在实践与理论两方面缺陷越发明显。简单问题被复杂化,一些具体问题又被抽象化,理论问题不仅没解决,而且越来越教条化。 
关于体制问题。“国进民退”与“国退民进”属于“伪问题”。要使国企改革走上正确的道路,必须要明确“国企改革”与“国企管理体制改革”是两个完全不同的概念。如果概念发生混淆,必然会像“盲人摸象”,把“局部”当全部,从而无法准确“定位”,也就难免得出南辕北辙的结论,贻误改革大计。 
从价值层面界定什么是国企改革的“正确的事”之后,可进一步考虑国企改革的实际操作思路,明确国企改革应该如何“正确地做”(如何才能“做对”)。 
一是分类管理。卫祥云指出,从宏观管理的角度出发,对公益性国企和竞争领域的国企分别对待,制定不同的发展战略和方针政策。除此之外,应明确国企要分阶段、分期、分批退出竞争性领域。在分类管理上,要明确两个概念:一是对民营企业进入的问题,要先试点、后实践、再推广,其中,对外资企业进入也要与民营企业一视同仁;二是对国企目前在竞争领域的经营情况要具体分析,对症下药,制订逐步退出的时间表。不能因为目前部分国企在竞争性领域还有利润就高枕无忧。谨防一旦经济形势发生变化,重蹈“国企脱困”覆辙。   二是统一出资。企业从出资人的角度出发,凡属国有或国有控股的资产出资人只能是一家。目前,在我国国企出资人不能落实到自然人的情况下,以中央企业为例,国务院国有资产管理委员会是唯一的出资人(全国人民)的代理人,即实行“大国资统一管理”。目前没有实行大国资统一监管的企业还有三大类:一是金融证券业的国企,如四大银行等;二是分散在国家各个部委的直属企业,如铁道部、交通运输部等部门企业;三是通过事业单位改革包括文化传媒产业改革形成的文化国企等。其资产归属尚未明确,包括文化传媒产业领域市场准入方面的无形资产,应明确评估办法和出资方式。对目前一部分省市实行的“国资统一管理”模式试点应予支持。 
三是行业监管。按照建立中国市场经济管理体制要求,根据政府部门的管理职能,国企要分别接受行业管理(行政监管)和业务指导。首先,明确国企虽是“特殊企业”,但不搞特殊化。遵照“企业法”和“公司法”要求登记、注册,履行法定义务。凡要求其他企业做的,国企都不搞例外。其次,国企负有重要的社会责任和公共使命。尤其是公益性国企,更应该把社会效益放在第一位。至于文化国企,按照目前中国的政治、经济体制和法律规定,业务指导与监管单位不仅有政府职能部门,还有党的职能管理部门。这是国企改革面临的新课题,也是行业监管需要重新定位的问题。 
四是阶段推进。国企改革从十五大和十五届四中全会提出“有进有退”的战略方针,到国务院前总理朱镕基主持的“抓大放小”改革,再到目前的继续改革,每个阶段应根据不同情况,实事求是地提出和执行不同改革方针和政策。到目前为止,国企改革进入了新的发展阶段,面临一系列新情况和新问题。尤其是对一些敏感问题的探讨和解决,确实到了摸着石头过河的“深水区”,采取快刀斩乱麻的措施和方法确有“如临深渊、如履薄冰”之虞。前人之镜,可为后人之鉴,但“前人”不可能代替“后人”审时度势,进行决策。在卫祥云看来,这需要根据“天时、地利、人和”做好现阶段的顶层设计。 
热议国企改革 
针对国资委主任王勇提出的深化国企改革意见,业内专家认为,其明确了国企改革的重点和方向。民资、外资的参与能够增添企业活力,扩展企业融资渠道;董事会试点有利于推进企业管理的规范化,提高企业经营管理水平,进而提高企业运行效率;深化人事、用工、分配等三项制度改革,建立用工准入制度,将从政策层面规范国企行为,有利于打开国企改革突破口,深入国企改革。 
中国经济体制改革研究会管理科学研究所研究员崔长林指出,国企改革关键是要解决好分配问题,如何分配好国家、企业员工、股民的利益关系到改革成败。目前国企占有大量资源,获取了很多利润,但在国家、民众的贡献方面还有待加强,国企改革应该更多地让利于民。现在国资委提出研究制定深化国企改革总体目标、路线图释放出改革的积极信号,表明政府推进改革的决心,未来国企改革有望加快,但国企改革是十分复杂的过程,具体改革效果如何,需要看相关政策出台和落实情况。 
著名经济学家、国务院参事汤敏表示,目前国企的行业寡头化已成为一个普遍现象,应防止国企的过度扩张。国企利润应更多与人民分享。国企享有了国家这么多的资源和优惠,人民理应分享这个利润。如果国企加大分红,也会减小其扩张冲动,不仅对解决收入分配问题有好处,也可以解决政府资金不足等问题。 
国务院发展研究中心研究员张文魁则指出,现在是改革的进程在与国有企业的兴衰周期律赛跑。国有企业有它的兴衰周期律,过去几年是第二黄金时代,现在进入了第二白银时代,如果不改革,将会陷入第二轮青铜时代和黑铁时代。到时候被动地进行改革重组,代价会更高。而过去三十多年的经验教训充分说明,产权改革是必由之路。但是要搞稳妥的改革,不能很激进的大爆炸式改革,但稳妥不等于不改。中小型国有企业可以整体出售,而大型和特大型国企应实行股权多元化和混合所有制。在此基础上,大力改革公司治理。总体而言,应该是产权民间化、治理商业化。当然,包括电网、基础电信和一些公用事业在内的少数属于自然垄断的国企,可能暂时不太适宜推行全局性的产权改革。要特别强调的是,对于大型和特大型国有企业,产权改革在较长时间里不会完全民营化,可能长期保持一种混合所有制状态。关键要加快国有股的证券化,提高国有股的流动性,从而改进国有企业的治理结构。 
附:国企改革的三个阶段 
改革开放特别是邓小平南巡讲话后,改革国有企业,发展私营经济,建立市场经济体系成为经济改革的方向和目标。到目前为止我国的国企改革先后经历了三个阶段。 
第一阶段是整个80年代。由于当时在我国的所有制结构中,私营经济已不复存在,集体经济除农业外所占比重也不大,而国有经济不仅占主导,而且数量上也占主体地位,绝大部分工商企业属国家所有,国有企业的效益如何,直接决定了整个国民经济的状况;同时,当时的国有企业大都采取国有国营的模式,因此我们就把改革的侧重点放在了国营企业上,提出了“搞活国营企业”的口号。其本质是在“改革、开放、搞活”的方针下,通过改革僵化的计划经济体制和对外开放,搞活整个国民经济。 
第二阶段是90年代至本世纪初的国企改革。社会主义初级阶段理论,特别是邓小平南巡讲话和中共十四大关于建立社会主义市场经济新体制的理论,为人们观察国企问题提供了新的理论依据。从社会主义市场经济的角度来看待国有企业,发现原来的改革思路存在严重问题,因为在市场经济条件下,国有企业作为微观经济主体,既存在国有企业之间的竞争,又存在国有企业和非国有企业之间的竞争。在这种情况下,政府作为宏观经济管理者应当把各种企业置于平等的竞争环境中。而在平等竞争中,一部分企业,当然也包括一部分国有企业,会由于各种原因被淘汰,这是经济规律作用的必然结果。随着认识的深化,国企改革的方针和政策开始了调整与完善。经过多年的改革,我国国民经济的一个显著特点就是形成了多种经济成份相互并存共同发展的格局。 
第三阶段也应该是国企改革的最后阶段,其核心问题是国企的退出问题。我们目前正处于这一阶段,这也是“国进民退”问题的基本背景。国有企业的退出,是一个先分类,再逐步退出的过程。具体而言,首先是将国企分为竞争性国企与非竞争性国企两大类,然后是竞争性国企的退出和非竞争性国企的改革同时进行。

地址(新址):北京市东城区银河SOHO B座5层20516 | 京ICP备12018103号-3 | CopyRight 2006---2013 中美嘉伦国际咨询(北京)有限公司版权所有