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【改革前沿】双百行动.国企改革正呈现“两个转变”

2018年是国有企业深化改革的转折年。从中央“1+N”国企改革顶层政策体系，到地方政府及国资系统配套国企改革政策持续颁布；从“四项改革”试点，到“十项改革”试点，再到“双百行动”工作方案；从国家发改委推动的第一批混改试点到第三批混改试点，这些国企改革政策和改革举措持续推动实施，正在呈现出“两个转变”的特点：国企改革由“纲领”向“行动”转变；由“混”为重点向“改”为重点转变。

一、国企改革由“纲领”向“行动”转变

2018年10月，中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院国有企业改革领导小组组长刘鹤在全国国有企业改革座谈会上明确提出，“一个行动胜过一打纲领”，直接说明了当前国企改革重点将转向“行动”环节。

（一）国企改革“纲领”性政策体系基本完备

自党的“十八大”明确国企深化改革指导思想以来，中央陆续出台颁布了以《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发【2015】22号）为“1”的国企改革顶层政策体系，政策主要覆盖国企混改、国企法人治理、国企员工中长期激励、国有产权交易、国有资本监督、国有资本投资/运营等各个方面，国企改革政策体系基本完备。

而在中央“1+N”政策体系下，各地方政府及国资系统结合各地实际情况，进一步配套细化了针对本地的相关改革政策和要求。

（二）国企改革“行动”试点数量大幅增长

由国务院国资委推动的改革试点，“四项改革”试点仅涉及6家中央企业，“十项改革”试点涉及18家中央企业集团及其39户子公司，而“双百行动”涉及224家中央企业及其子公司，以及180家地方国企，共404家国有企业。

由国家发改委推动的混改试点，“第一批混改试点”仅涉及9家中央企业，“第二批混改试点”涉及10家中央企业，而“第三批混改试点”涉及10家中央企业子公司和21家地方国企，共计31家国有企业。

另外，2018年9月份新增国有产权交易披露项目达492项，其中正式披露项目达402项，涉及交易金额达600多亿元；而2018年10月份，新增国有产权交易项目达592项，其中正式披露项目达376项，涉及交易金额达650多亿元。

无论从国企混改试点范围、数量大幅增长，还是从近期国有产权交易项目数量、交易金额看，国企混改明显加速，体现了国企改革正由“纲领”阶段向“行动”阶段转变。

二、国企改革由“混”为重点向“改”为重点转变

国资委主任肖亚庆在“双百行动”动员会讲话中提到，“在推进混合所有制改革的过程中，要坚决防止出现为混而混、以混代改、一混则灵的倾向”，正式提出了国企“混改”概念是包括“混”和“改”两个方面的内容。

国企混改过程中要正确认识和处理“混”与“改”的关系，即“混”是国有资本与非国有资本的股权多元化结合，是混改的基础，而“改”是市场化机制的创新改革，是混改的关键，需要以“混”促“改”，实现国有资本市场化配置效率的提升，发挥并放大国有资本回报率和影响力。

（一）国企混改中“混”是基础

国企混改中“混”的过程将实现股权多元化结构设计，从而为进一步的市场化机制改革奠定基础。那么，结合各个国企实际问题，通过什么样的方式“混”才能满足不同国企的要求呢？

根据《企业国有资产交易监督管理办法》（【2016】第32号）文件，国企混改实现股权多元化，在国有产权交易时，主要通过产权转让或增资扩股两种方式实现。

产权转让主要针对重资产成熟型产业为主的企业；而增资扩股主要针对轻资产成长型产业为主的企业，这也是大多数国有企业通常采取的“混”的方式。

其实，还有第三种方法容易被忽略，那就是新设的方式，主要针对存在历史遗留问题无法解决或创新发展新业务的情况。

（1）新设混改企业解决历史遗留问题。国企，尤其是历史比较长的国企，难免存在人员冗余、部分不良资产或主业不突出等问题。这种情况下，为有效搞活存量资产或业务，在混改引入外部投资人过程中，需要剥离非经营不良资产后再混改。

也有一些国企，在剥离难度大的情况下，可以将计划混改的主业及资产作价，作为新设公司的入股资本，从而通过新设方式实现。

（2）新设混改企业创新发展新业务。国企为实现新兴业务的突破性发展，可以结合现有优质资产、业务资源，通过新设公司的方式来实现混改的目标。

（二）国企混改中“改”是关键

无论怎么“混”，“改”才是国企混改关键内容。国企混改中，大家比较关注的东航物流混改模式、中国联通混改模式等，更多在关注其“混”阶段的东西，包括股东多元化、同步员工持股等内容。但持续推动“改”的内容才是释放“混”效果的关键。而在此需要特别说明的是，“改”的内容包括但不仅限于董事会治理、员工持股等内容，更广义的“改”应该是市场化经营机制，可以突破混改政策中提到的重点改的内容及方式，如跟投机制、超额利益分享等，不在改革政策中重点提到，但也属于“改”的重要内容及方式。

国企混改应该会经历三大阶段发展升级，即“混”“改”“绩”。“混”阶段主要强调股权多元化改革，是2018年前重点关注的内容；“改”阶段主要强调市场化机制设计实施，是2020年前重点关注的内容；“绩”主要强调改革效果，优化升级机制阶段，2020年后将成为国企改革重点关注的内容。

国企改革把握节奏很重要，在由“混”到“改”的第二阶段，国有企业应该加快进度完成该阶段的改革内容，这样，在由“改”到“绩”的第三阶段才能看到良好的改革效果。