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【改革前沿】山西省委负责人解读《2019年国资国企改革行动方案》和《省属企业混合所有制改革操作指引》

4月25日上午，省政府新闻办举行新闻发布会。省国资委副主任张宏永同志，省国资委副主任贠钊同志，省国资委副主任、新闻发言人高春毅同志，就《2019年国资国企改革行动方案》和《省属企业混合所有制改革操作指引》进行深入解读并回答记者提问。

省委宣传部副部长 骞进：

各位新闻界的记者朋友：

大家上午好！欢迎大家出席省政府新闻办举行的新闻发布会。

国资国企改革在经济体制改革中处于极重要地位，具有很强的基础性和牵引性。4月15日，全省深化国有企业改革大会在太原召开，为全面贯彻落实会议精神，根据省委省政府工作安排，省国资委起草了《2019年国资国企改革行动方案》和《省属企业混合所有制改革操作指引》，经第112次省委常委会审定，现已印发。

今天，我们邀请到省国资委副主任张宏永同志，省国资委副主任贠钊同志，省国资委副主任、新闻发言人高春毅同志，就《2019年国资国企改革行动方案》和《省属企业混合所有制改革操作指引》进行深入解读并回答记者提问。

参加今天新闻发布会的有中央驻晋主要新闻单位和新闻网站的记者，有省内主要新闻单位和新闻网站的记者，还有境外媒体的记者，欢迎大家。

首先，请省国资副主任张宏永介绍《2019年国资国企改革行动方案》起草背景和总体情况。

省国资委副主任 张宏永：

各位记者朋友：

上午好！很高兴与大家见面。首先，我代表山西省国资委，对大家长期以来给予山西国资国企改革和转型发展工作的关心支持，表示衷心的感谢！下面，我就《2019年国资国企改革行动方案》的有关情况向大家进行介绍。

自全省十一次党代会以来，针对既往国资国企改革存在的零碎性、浅表性、短期性问题，我省国资国企改革以补齐短板、对标先进、迅速赶超、后发优势的工作思路，“补考”“赶考”一起抓，实现了改革整体设计、深度攻坚、持续发力的重大转变。虽然纵向比我们取得的进步不小，但与兄弟省份横向比，特别是按照对标一流的标准，与发达省份相比，我们的差距还十分明显。

目前，全国国资国企改革呈现你追我赶的竞争局面，我省更是处在难得的窗口期和攻坚期，如果在这次改革浪潮中落下了，那么给后来人留下的必定是一份难补的功课。基于这样的责任紧迫感和历史使命感，省委、省政府提出要推动山西国资国企改革整体进入全国第一方阵。在这样的大背景下，省国资委坚决贯彻落实省委、省政府的战略部署，抓紧起草了《2019年国资国企改革行动方案》（以下简称《方案》）。

《方案》起草历时四个多月，经过六轮较大修改，吸收了全国十多个省市的先进经验，省主要领导多次召开会议研究，亲自上手逐字逐句修改，征求了国务院国资委及24家省直部门意见，最终经第112次省委常委会审议后，以省委办公厅、省政府办公厅名义正式印发全省。在这之中需要特别强调的是，《方案》充分吸收4月15日全省深化国有企业改革大会上骆惠宁书记的重要讲话精神，转变为本次会议的重要制度性成果。

《方案》分为两部分，共八方面42项条具体改革举措，共计1万9百余字。

第一部分

2019年改革的两个主要目标：

一是实现“135”战略目标，即“1”是保持国有企业持续稳健发展态势，“3”是在优化资本布局、加速混改、推行市场化契约化管理三个方面实现重大突破，“5”是在优化公司治理结构、防范化解重大风险、解决遗留问题、完善国资管理体制、加强国企党建五个方面加强支撑。

二是主要经济目标，利润总额同比增长10%以上，资产负债率同比下降1.5个百分点，经济增加值力争增长12.5%以上。

第二部分

2019年八方面42项具体措施：

一是优化国有资本布局。主要举措：全国率先构建全省国有资本布局结构统计监测体系，精准把握国有资本进退流转方向；全国第二家制订《国有企业高质量转型发展行动计划》；对省属国企的“培育类”产业，进行动态管理，为新兴产业发展留出空间；明确要求七家煤炭企业要选择1-2个非煤高新技术产业作为转型主攻方向。

二是加快混合所有制改革。目前，与央企和先进兄弟省市相比，山西省混改率并无明显差距，但缺乏有影响力、震撼力的重大混改项目，特别是集团层面混改、煤炭国企混改相对滞后。

主要举措：拿出好企业、好资产、好项目进行混改，建立混改项目储备库，面向全球公开推介；太钢等8家竞争性企业要在集团层面开展股权多元化和混合所有制改革；推出一批煤矿类子企业混改项目，允许民营企业控股；还要在创新性企业试点员工持股，符合条件的都可以开展，同步构建末位淘汰、股权退出等约束机制。

三是推行市场化契约化管理。主要举措：市场化选人用人，在大地控股等新设公司集团层面，推进董事会市场化选聘经理层试点、职业经理人制度试点；在省属国企各个层面，全面实行契约化管理。强化激励，针对上市公司，推动股票期权、限制性股票为主的股权激励；针对非上市公司，优先支持职业经理人制度试点企业，开展灵活多样的激励；针对科技型企业，推行股权和分红激励。同时，推进企业工资总额决定机制改革。“一企一策”考核，进一步增强考核的科学性、公正性、导向性，建立考核指标听证制度，指标既要“争一流”，又要“补短板”，还要“强弱项”，实行“进二退一”。

四是优化治理结构。主要举措：结合混改，推进国资监管要求进入国资控股的混合所有制企业章程；制订党组织决策前置程序细化措施；力争实现竞争性省属国有独资公司全部派出外部董事全覆盖，探索向国有控股企业开展委派外部董事；落实董事会职权试点经验；开展董事会向经理层扩大授权试点；探索派出监事制度改革。

五是防范化解重大风险。主要举措：持续清理应收账款，同步清付拖欠民营企业、中小企业的应付账款；用两年时间，健全国企内控体系，强化对重大风险问题的处理和追责问责；提前15天做好对大额到期债券的预警和评估；每个季度开展一次企业融资风险隐患全面排查，并开展滚动模拟压力测试；在省属国企开展同行业对标一流活动，运用“三个三”工作法提升管理水平；市场化法治化债转股落地率力争再提升10个百分点。

六是继续解决国企历史遗留问题。主要举措：市县政府要将“三供一业”维修改造财政补助加快使用到位，研究解决国企职工福利性住房的产权问题，建立市场化运营机制，推进社区服务产业化。重点启动市县国有企业“三供一业”分离移交和“僵尸企业”处置工作。力争全部完成256户省属“僵尸企业”出清任务。压减法人要新增200户，确保到2020年累计压减1334户以上，压减率30%。盘活企业闲置半睡资产。

七是完善国资管理体制。重点举措：进一步深化我省国有资本投资运营体制机制改革，完成省属国企功能分类改革，进一步修订完善国资委权责清单。建成国资监管大数据平台、省属国企阳光采购服务平台，建立省属国企合作商资信评价大数据库。针对市县国企改革进展相对滞后的问题，《方案》还提出市县党委政府要统筹设计国企改革方案，分类推进改革。对公益类企业可适当保留，积极开展混改，引入市场机制。对平台类企业，要求其规范经营、防范风险，更好发挥作用。对竞争性企业全面开展混改，支持有竞争力的企业做强做大，允许国有资本退出；对名存实亡的企业要破产关闭、注销出清。改革中要着力解决好债务处置和职工安置。省市县都要研究制定好支持市县国企改革相关政策。

八是加强党建支撑。主要举措：继续将2019年确定为“国企党建质量提升年”，创新涵盖企业战略决策、生产经营、选人用人、纪检监察、企业文化等领域的“党建+”模式。建立干部“能上能下”机制。在省属国企实施“百千万”培训工程。建立省属国企党支部组织生活创新案例库和精品党课库。“一企一品”创建一批国企党建特色品牌。特别是要起草建立国有企业领导人员容错免责机制的具体实施意见。

《方案》是今年对全省国有企业改革的总体规划和操作手册，对推动国企转型及高质量发展、助力我省经济转型、构建现代产业体系具有重要作用。

下面，请省国资委副主任、新闻发言人高春毅同志介绍《省属企业混合所有制改革操作指引》起草背景和总体情况。

省国资委副主任、新闻发言人 高春毅：

各位媒体朋友：

欢迎和感谢大家参加今天的新闻发布会。下面，我简要介绍一下《省属企业混合所有制改革操作指引》的编制背景和总体内容。

编制背景

党的十八届三中全会提出：“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。”“要积极发展混合所有制经济。”党的十九大报告又明确提出：“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”山西省委、省政府高度重视混合所有制改革，2017年6月9日以两办名义印发了《关于省属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》（晋办发〔2017〕40号），在《意见》中我省解放思想，明确提出：“省属企业主业基本处于充分竞争行业和领域，在集团公司和子公司层面均可推进混合所有制改革。”

为了积极稳妥有序推进省属企业混改进程，规范混改操作相关事项和流程，把好科学决策关、审计评估关、市场交易关，有效防范风险，省国资委研究制订了《省属企业混合所有制改革操作指引》（以下简称《指引》），报经省委、省政府同意，于2019年4月19日，省国资委以（晋国资发〔2019〕5号）文件印发。

总体内容

《指引》共分四个部分。

第一部分“适用范围”，提出《指引》适用于省属企业和所属二级及以下企业，通过增资扩股、股权转让、吸收合并等多种方式，引入社会各类资本进行的混合所有制改革。国有控股上市公司另有规定的，按相关规定执行。

第二部分“基本原则”，强调省属企业实施混合所有制改革，应当遵循以下原则：“宜改必改，积极稳妥；政府引导，市场运作；依法依规，规范操作；完善制度，保护产权”。

第三部分“实施流程”，明确省属企业实施混合所有改革应经过六个主要环节：提出混改申请、制订混改方案、履行决策程序、开展审计评估、实施产权交易、办理变更登记。其中，比较关键的几个环节：

履行决策程序中明确“省属重要骨干企业混改方案，报省政府批准。省属企业集团层面混合所有制改革，原则上省级国有股东保持控股地位，国有资本不再控股的混改方案，报省政府批准。省属企业二级及以下子公司混合所有制改革方案，根据省国资委对省属企业的授权情况，按程序履行报批手续。”同时强调“相关决策机构在审批企业混改方案时，要加强对社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。”

开展审计评估中要求“省属企业及二级以下子公司实施混合所有制改革，须严格按照国家和省有关规定，选聘具有资质的中介机构对混合所有制改革涉及的国有资产（产权）进行清产核资、财务审计、资产评估。”

实施产权交易中要求“省属企业实施混合所有制改革涉及国有资产交易，应在省国资委选择确定的产权交易机构公开挂牌交易，择优选择投资者，确保企业国有资产转让依法合规。”

第四部分主要就混合所有制企业加强党的建设和领导、律师全程参与混改合法合规审核、社会稳定风险分析与防范、切实维护职工合法权益、资产减值准备和资产损失处理、行业资质变更、涉税事项和国有产权转让及推动混改举措落地等方面提出要求。

总体看，《指引》是在已经出台的山西省推进“混改”的“实施意见”的基础上，对“混改”操作层面的细化，符合省委、省政府关于国有企业发展混合所有制经济的意见精神，进一步明确了省属企业开展混改革的操作流程，为全省国有企业发展混合所有制经济提供了行动指引。

记者问答环节。

证券日报记者：自新一轮国企改革启动以来，推进集团层面混改便是重点，目前民企参与国有企业混改有什么问题？下一步采取哪些措施推进民营企业参与国有企业混改？

省国资委副主任 张宏永：

目前，国有企业和民营企业混改主要存在几个问题：

一是国有资本体量巨大，而我省民营经济发展不足，没有相匹配的实力，参与集团层面的混改相对比较困难。

二是国有企业历史包袱重、负债高、体制机制不活。

三是国有资本和民营资本对企业股权设置存在分歧。国有资本担心失去控制权，有可能会造成国有资产流失；民营资本担心没有控制权，自己在企业中就没有话语权，无法保障自己的股权权益。

四是国有资本和民营资本价值取向不一，容易形成利益分歧。另外，双方在企业文化、制度规范等方面也存在很多差异，在混改中可能存在企业融合难的问题。

在推动混改方面，我们主要从以下几个方面着力。

一是整体上加大力度。运用进退流转等多种方式推进混改，将混改层级从子公司提升到一级集团，从非煤企业扩大到煤炭企业；将混改数量从局部试点扩大到全面推开，从以新设增量企业混改为主扩大到与存量企业混改并重；将混改方式从以债转股为主，向多种方式转变；将持股对象从非上市企业向上市公司集中；特别是加大混改项目推介力度，推出一批更具吸引力的优质资产和项目；将持股比例从绝对控股降低到相对控股，放开股权比例限制，让投资者有更大的股权比例空间。我想这后两条对民营企业将会有更大吸引力。

二是分类推进。除对国有资本投资、运营公司保持国有独资，对涉及公益领域的企业保持国有资本控股外；所有竞争性企业，原则上都要开展混合所有制改革；对一般竞争性子企业，允许出让全部股份；对战略竞争性企业，控股下限34%，对重大事项保留重要话语权。我想这些措施也是对民营企业的利好。

三是在重点领域加快推进。推进省属煤企集团层面面向全国各类所有制企业引进战略投资者；推出一批煤矿类子企业混改项目，允许民营企业控股。推进省属国企在建煤炭、电力项目混改，允许将持股比例从绝对控股降低到相对控股，单个项目或企业可以不控股。新设立、新并购的增量新动能新产业企业，原则上都要实现股权多元化。

四是完善配套机制。出台《省属企业混合所有制改革操作指引》，梳理混改工作流程，明确各种混改方式的审核权限、操作程序、关注要点、核心环节和红线底线，依法合规开展资产评估、资源评估，公开透明交易。实施混改企业要“混”“改”联动推进，外部投资者的收益要用制度予以保障。外部投资者所持股份应达到一定比例，在董事会中要有相应的席位。

我想，通过这些举措，民营企业参与省属企业的积极性会明显提升。刚才也讲了，由于我省国有资本体量巨大，而民营经济发展不足，没有相匹配的实力，参与集团层面的混改相对比较困难。对这一问题，我们正在努力寻求更有实力的省外民营企业参与山西国企混改。对于国有企业历史包袱重、负债高、体制机制不活的问题，我们将在深化国有企业改革中逐步解决，相信不久的将来，我们的省属国企资产状况、整体活力、体制机制会有一个大的改观，为民营企业和国有企业混改创造更好的条件。

国际在线记者：我们注意到，今年国资国企改革要在优化国有资本布局上取得突破。请问，国资委将会有什么样的具体举措？

省国资委副主任 贠钊：结合山西国企实际，今年我省国有资本布局的工作重点必须聚焦到构建现代产业体系上，充分发挥国有资本对现代产业体系建设的基础性、牵引性、保障性作用，推动国有资本集中向能源革命方向进军、向新兴产业方向集结、在公共服务领域优化。省委省政府提出的这“三个集中”，是今后一段时期我省国有资本优化配置的重要方向和基本遵循。

具体举措，就是要在以下8个方面深化改革，持续加力：

一是要加强国有资本布局顶层设计，重点制定《2019年国有企业高质量转型发展行动计划》，构建全省国有资本布局结构统计监测体系。动态调整具有支撑性、牵引性重大转型项目库，从投向投量上强力引导企业转型；

二是要推进重点领域深度重组，重点推动煤机、燃气、现代化工、焦煤、通航等领域的深度重组；

三是要做强做大非煤产业，重点组织编制新兴产业发展专项规划，引导传统产业发展循环经济、催生新兴产业，加速新兴产业项目落地；

四是要深化国企煤电联营，重点引导企业以市场化方式整合调配省属国企煤炭电力资产，鼓励具备条件的煤电联营企业合作开发下游产业，加强与省外能源企业合作，让山西能源的比较优势彰显出来；

五是要探索构建创新生态体系模式，重点整合集聚省属国企创新要素，鼓励省属国企错位布局高科技产业园区，加快省属科研院所改制企业发展，着力推进军民融合；

六是要提升国企创新能力，重点强化政策引导，加大研发投入和科技成果转化，持续推进“双创”工作。鼓励科技型子企业登陆科创板；

七是要实施人才强企行动，重点引进院士和国家“千人计划”等国内外高端人才、优秀高层次人才，健全省属国企科技成果、知识产权利益分享机制，积极发挥“三晋工匠”、金牌工人、首席技师等企业工匠作用；

八是要深化开放合作发展，重点鼓励企业积极稳妥参与国家“一带一路”建设，面向京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国内发达地区及深圳等先进城市，开展多形式、多领域的合作发展，加强与中央企业、民营企业合作，开放一批合作项目。

山西日报记者：在建立市场化经营机制方面，国资委今年会有哪些新的动作？

省国资委副主任 张宏永：

建立和完善省属企业市场化经营机制，推动省属国企动力变革是《行动方案》是明确的“三大突破”之一。在这方面，我们的工作主要有以下关键点和创新之处：

一是在省属国企控股的混合所有制子企业中建立完善现代企业制度。这次《行动方案》，把加快国企市场化选人、契约化管理、差异化薪酬作为重点，特别作了制度安排。实现整体上市。实施员工持股，将高管、科研核心、经营骨干利益绑定，与企业结成“利益共同体”、“命运共同体”，激发内生活力。

二是强调“混”“改”联动推进。外部投资者所持股份应达到一定比例，在董事会中要有相应的席位，在混改企业率先推进去行政化改革，国资委要探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式，将外部投资者的利益制度化，消除投资入股的后顾之忧。

三是强调授权、放权，保障企业自主经营权和法人财产权。对开展市场化选聘的企业，国资委将加大对其董事会的授权。对职业经理人试点企业，改革比市场化选聘更加深入一层，企业董事会也要向其经理层加大授权，并对职业经理人实行市场化的薪酬。不仅国资委要放权，企业集团也要加大向子企业的放权力度。

四是完善法人治理，借鉴信达的机制，提出完善产权代表制度。深化“三项制度”改革，彻底告别“矿务局”体制的国企，改造成市场化的国企。

五是“一企一策”考核。两年来，业绩考核的成效，已经在汾酒集团得到充分体现。随着全国第一家实行“进二退一”政策，“一企一策”考核带来的动力变革将进一步得到体现。通过考核等一系列举措，省属国企的质量效益和内生活力，一定会有一个明显的跃升。市场化程度有一个质的飞越。

山西农民报记者：请问，国资委将如何引导企业加大科技创新力度，提升企业的核心竞争力？

省国资委副主任 贠钊：

企业创新力，是企业竞争优势形成的最核心要素。省国资委始终重视企业科技创新工作。今年，要持续引导企业加大科技创新力度，重点做好四个强化：

一是强化对企业科技投入的考核。目前，省国资委与省属企业全部签订了一企一策目标考核责任书，科技投入是一项重要的考核指标，今年省属企业整体研发投入要达到180亿—200亿，这样做，就是要通过考核，发挥指挥棒作用，引导和倒逼企业加大研发投入的力度。

二是强化政策引导。今年将出台《关于促进省属企业创新发展的若干措施》《省属企业科技创新在经营业绩考核中视同利润操作指引》《省属企业科技成果转化收益分红权激励操作指引》《省属国有企业科技成果转移转化收入作为上缴利润抵扣项工作指引》等引导政策，激发和调动科技人员的积极性。同时，鼓励科技型企业登陆科创板，对成功上市的予以重奖。

三是强化科技牵引。引导省属企业加强与全球同行业领军企业的交流合作，加强与著名科研机构和高端领军人才深度合作，加快先进成果的运用。开展人才强企行动，努力引进高端领军人才和优秀高层次人才。支持7户省属煤企，选择1-2个非煤高新技术产业，通过并购领军企业等方式，逐步做大做强，加速新兴产业培育。

四是强化创新发展模式。借鉴深圳经验，构建创新资源导入+科技产业园区+金融服务+上市平台+产业集群“五位一体”的发展模式，最大限度发挥省属企业创新要素的集聚效应。

中国经济时报记者：受管理体制约束，国企普遍面临“人难出、干部难下、激励难到位”的困难，特别是从计划经济体制发展而来的老国企行政色彩浓厚的问题依旧十分突出。请问，2019年，山西要改变这种局面，将如何平衡改革和稳定的关系？

省国资委副主任 张宏永：

感谢记者提问，您点到了国有企业普遍存在的一个顽疾。山西是以煤电为主的能源重化工基地，企业职工存在“出不来、下不去”的问题，需要切实加以解决。主要是以下几个方面：

一是构建适应现代产业要求的集团管控体系。改变过去工厂化、行政化、直线条的管理体系，在机构设置上不能庞大繁杂、必然要精干高效，改革过程中必然涉及到干部的调整。我们要更多地通过“回炉”培训转岗来提升他们的能力，逐步解决干部分流的问题，让他们更快更好地适应新产业、新管理、新架构的要求，而不是简单地搞末位淘汰。

二是坚决建立职业化经理人管理制度。改变过去组织选人、企业用人、拿固定薪酬的传统模式，新成立的公司和进行混改的公司要引入市场化的经营机制，实行双向选择。

三是完善现代产业体系。要激发国有资本撬动、引领、带动、放大的功能和作用，围绕产业链条构建完善现代产业体系，把企业在做精做优的基础上做大、通过拉长板凳分流和安置更多的干部职工。

总之，新一轮的国资国企改革把干部职工当作一种财富而不是包袱，企业把产品搞好、经营抓好是本事，把人员用成人才、把人才变成人力资本是更大的本事。所以要通过内部改革、科学考核、做优企业逐步解决问题，在实现企业改革发展和确保干部职工利益上求得最大公约数。

太原日报记者：省属企业员工持股的范围有哪些？有什么具体推动举措？员工持股股权比例空间有多大？

省国资委副主任、新闻发言人 高春毅：

2016年8月2日，国务院国资委、财政部、中国证监会联合印发了《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号），该文件对试点企业条件、员工入股有关事宜、员工股权管理、试点工作实施等作了详细的规定。目前，全国范围内的国有控股混合所有制企业开展员工持股均严格按照此文件执行。

在国有控股混合所有制企业开展员工持股，就是要通过建立健全激励约束长效机制, 将企业与员工的利益绑定，让入股员工与企业共享改革发展成果，共担市场竞争风险，而不是吃大锅饭。因此，员工持股不是全员持股，我们鼓励和支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的关键技术岗位、管理岗位和业务岗位人员持股，且员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。

国资发改革〔2016〕133号文件明确，各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团可分别选择5-10户企业开展员工持股试点。目前，我们已经受理了7户省属国有企业的试点申报材料，在与财政、人社等部门联合会审后，正式批复3户企业开展试点工作，相关工作正有序推进中。

来源：山西省人民政府国有资产管理委员会网站