1. 首页
2. 改革前沿
3. 文章

【改革前沿】国企治理改革：从企业治理到公司治理

当前状况：两种治理并存的“胶着期”

上述行政型治理和经济型治理并存于一个企业组织中，使得“内部治理外部化、外部治理内部化”的问题较为突出。即本来应该由内部治理的决策职能，比如高管任免、薪酬、股权激励等，现在仍由外部治理主体决定；而外部治理的很多职能，比如企业办社会的职能，却由内部治理承担。因为在行政经济型治理模式下，国有企业的经营者不仅是传统意义上的“经济人”，同时也是“行政人”。一方面，作为经济型组织的国有企业，有寻求利润最大化的一面，为此需要国企经营者创新经营，获取经济收益的提升；另一方面，作为行政型组织的国有企业，经营者往往来自政府、国资委等机构的行政委派，国企经营者同时兼有“行政身份”。

而国有企业行政型治理与经济型治理间关系的错配，易导致潜在的治理风险。这反映到国企经理人的激励约束问题上，便是两种身份、两种激励机制、两种行动逻辑并存导致的更加严重的机会主义行为。处于官员身份时，决定其激励的是政府赋予的政治任务，行动逻辑是寻求政治晋升；处于经理人身份时，决定其激励的是市场产生的经济效益，行动逻辑是获得更高薪酬。但这两者往往是相互冲突的。比如，某经理人按照政府的政治任务作出某重要决策，结果导致企业亏损，在经济型治理模式下理应受到“惩罚”，却在行政型治理模式下得到“奖励”。

当前，解决国企治理问题时采取的政策和做法，不仅要看其短期效果，更重要的要看是否有利于向经济型治理转型的改革方向。比如，在解决国企经理人激励约束问题时，对国企经理人偷拿企业收入、实施职务侵占等腐败行为，采取的多是行政型治理模式下的措施，也取得了很大成效，但却进一步强化了行政型治理模式。又比如，在国企高管限薪问题上，现行做法是先强调其行政级别、然后按照官员级别对其进行限薪，这些做法显然是不利于国企从行政型治理向经济型治理转变的。因为限薪令重新强化了行政人的地位，弱化了经济人的假设，这样既达不到经济型治理的激励，也达不到其约束效果。

深改举措：治理规则引领、经济型治理主导

针对我国国有企业改革进入公司治理时代这一特征，需要进一步厘清行政型治理与经济型治理之间的关系，明确由行政型治理向经济型治理转型的改革目标。在这一转型过程中，我们经历了最初的“强行政型治理，弱经济型治理”，并正处在向“弱行政型治理，强经济型治理”的转型路上。据此，我们提出以下几点具体建议：

第一，用经济型治理的逻辑实现国企改革治理转型。

国有企业治理转型中需先弱化行政型治理的色彩，强化经济型治理应遵循以市场为主导的思维规律，而非依赖政府的“有形之手”。比如，2018年《政府工作报告》提出的“制定出资人监管权责清单”是实现国企转型的良好实践。国有企业治理改革应清晰界定国资监管机构的权利与责任，从管资产到管资本的转变就是没有了超出出资人即股东的任何权利，资产的保值增值都要通过市场上的公平竞争来实现。在赋予国有企业更多自主权的同时，有效避免国资股东的越界行为。

第二，应尽快建立针对国有企业的公司治理准则，用规则引领国有企业改革。

我国现行的《上市公司治理准则》初步建立起上市公司治理的规范要求，但该准则出台后16年也未修订，很多治理准则已不符合当前公司治理发展要求，最近刚刚公布新修订的治理准则。我们认为在此基础上，需要进一步制定涵盖非上市公司的公司治理准则，特别是面向国有企业的治理准则，经合组织已经起草并出版了国有企业公司治理指引，可以作为参考。

第三，完善国有企业董事会治理，强化董事会的监督职能。

“伟大的董事会成就伟大的公司”，但国有企业股东一股独大，可能带来董事会虚置的问题，并弱化了董事会的决策与监督职能。完善国有企业董事会治理需从优化激励方式、完善董事考评问责制度以及国资股东的授权放权入手。