【改革前沿】淡马锡模式是中国国企改革良药吗
改组组建国有资本投资运营公司是国资国企改革“重头戏”之一，此间，新加坡淡马锡模式屡受推崇，但也争议颇多。本文试图通过对淡马锡“一手”公开资料的整理和分析，探讨国企改革如何借鉴新加坡淡马锡模式。
改组组建国有资本投资运营公司是国资国企改革“重头戏”之一，国有资产经营之所以难，是由于其本身固有的一些弊端，例如：政企不分、信息不对称、委托-代理关系问题、激励不足等等。这些问题相互影响和加强，阻碍了国有资产有效运营。因此，一个有效的国有资产运营模式，必须要能解决上述问题。尽管新加坡是小国，国有资产总量与偌大的中国相比仅为九牛一毛，但其充满创新元素的运作机理，的确有可借鉴之处。借鉴新加坡经验，盘活中国庞大国有资产，这将对中国长期发展产生无可限量的推动作用。
什么是淡马锡模式？
淡马锡控股公司(Temasek Holdings)是一家新加坡的投资公司，新加坡政府财政部对其拥有100%的股权。由于其自成立起到2004年9月期间从未公布过财务报表，因此被认为是新加坡最神秘的企业之一。
根据《淡马锡年度报告2015》显示，截至2015年3月31日，淡马锡的投资组合净值为2,660亿新元，按新元计算的1年期股东总回报率为19.20%，主要得益于新加坡和中国投资组合的强劲业绩。较长期的10年期和20年期股东总回报率分别为9%和7%。自1974年成立以来的股东总回报率为16%。
淡马锡控股成立于1974年，是新加坡政府所全资拥有的几家公司中知名度最高的，却始终保持神秘。该公司掌控了包括新加坡电信、新加坡航空、星展银行、新加坡地铁、新加坡港口、海皇航运、新加坡电力、吉宝集团和莱佛士饭店等几乎所有新加坡最重要、营业额最大的企业，曾有国外媒体估算，淡马锡控股所持有的股票市价占到整个新加坡股票市场的47%，可以说是几乎主宰了新加坡的经济命脉。也因如此，新加坡的经济模式被称作是“国家资本主义”，即通过国家控制的私人企业来进行投资，主导以私营企业为主的资本市场。
淡马锡控股除了投资新加坡本地市场外，也把亚洲市场和发达国家市场视为投资终点，目前大约一半的资产是在新加坡以外地区。其中主要的投资包括马来西亚电信、印度的ICICI银行、澳大利亚第二大电信公司Optus。近年来该公司加大了对中国市场的投资，对中国的首家私营银行民生银行表现出兴趣。
淡马锡历年的投资组合比较：
淡马锡的职责定位
虽然淡马锡的股东是财政部，财政部长为法人团体，但其并非是所谓“三层架构(国资委-运营公司-中央企业)”的中间层。职责定位是履行“商业公司的所有者责任”。
也就是说，淡马锡是依据授权对其所属公司(淡联企业)行使出资人职权的商业化主体。用中国的语境来说，其天生的职责是实现“政企分开”，授权行使出资人职责，其本身就是出资人。
2009年的淡马锡宪章表示，“淡马锡是一家根据商业原则运作的投资公司，致力于为股东创造长期稳定回报。一家积极的价值导向的投资者，增持、减持、持有公司的股权或其他资产或前瞻性创新产品或业务，最大化股东价值。一个积极的股东，通过参与其所投资企业的董事会的管理层以获取稳定的回报。”
淡马锡政企分离模式
新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬说，董事会相当于“防火墙”的作用，切断了政府跟管理层之间的关系，这样才不会政企不分。政府对淡马锡的影响主要表现在两个方面：一方面派出股东董事，通过参与董事会的方式知晓企业的运作情况并参加董事会决策和方针制定;另一方面，淡马锡和财政部之间也建立了协约机制，让政府能够及时了解公司绩效，淡马锡也会及时通告政府买卖资产的计划。
很多人认为淡马锡的出资人是财政部，故其向财政部负责，这也是很多人在国企改革中援引淡马锡模式的顾虑，认为这是换了个“婆婆”，削弱了国资委的职权。事实上，根据新加坡宪法、淡马锡关于公司治理中“与总统的关系”、“与股东的关系”等内容，我们可以看到，财政部保留了两个权利：知情权和对过往储备金的保护权，总统保留了董事和首席执行官的任命权、知情权和过往储备金的保护权。
至于淡马锡控股公司的具体经营和投资活动，则由淡马锡董事会及其管理层全权负责，政府从不干预。这种只管人不管事、保持“一臂之距”的治理模式，既有效地把握了淡马锡的大方向和经营文化，又给予了淡马锡充分的自主权。这种政企分离的一个重要意义在于，它成功剥离了政府直接经营国有资产的责任，减轻了政府的负担，使其可以超脱于短期的企业经营绩效，将精力专注于国家长远利益和战略规划，而不被短期目标所绑架。
这种政企分离的另一个重要意义是，淡马锡可以按照市场化原则灵活运作，为股东创造最大的价值。淡马锡控股采取了一系列创新措施克服国有资产运行中常见的通病。通过采用股权多元化引入私人股东，鼓励通过上市优化公司治理结构，通过国际化增强其竞争力，这些措施大大减缓了信息不对称及随之产生的委托-代理关系问题。通过在全球职业经理人市场遴选优质企业家，并通过长效激励机制平衡企业创新和风险防范，使得淡联企业可以长期稳定发展，持续为股东和新加坡的国家储备创造源源不断的财富。
淡马锡董事会如何运作？
淡马锡控股的最大特色在其董事会的运作。政府对淡马锡的影响主要通过派出股东董事参与董事会的决策。一直以来，淡马锡董事会十余名董事中只有一名是财政部派来的股东董事，以尽量减少政府的影响。而这名股东董事从未担任董事长或董事会内的专业委员会主席。他的主要作用是反映股东的意愿，建立董事会与财政部的沟通与联系，让政府能够及时了解公司运作、绩效和资产售卖活动。
据公开资料，淡马锡的董事会成员产生过程应该是：董事会的领导力发展与薪酬委员会提名 董事会批准 财政部任免建议 (内阁)建议经总统批准(或否决)。
淡马锡董事会的另一大特色是重用独立董事的作用。独立董事不仅在数量上具有压倒性多数，而且担任了董事会中所有的重要职位，包括董事长和三个专业委员会的主席。
独立董事分为两类，一类是前政府高官，通常只有一位并由其充当董事长。选择这类政治背景的独立董事，是为了确保建立有效的公司治理结构和优良的企业文化。另一类是企业家精英背景的独董，占了董事会的大多数，他们是由全球范围内挑选出来的优秀企业家和战略家，其主要作用是负责专业决策和专业监管(新加坡企业不另设监事会)。淡马锡放手让企业的商界精英掌舵，能够完全施展这些专业人士的活力，而当公司出问题时，又能够适时问责。
淡马锡坚持决策与执行相分离，主张董事会独立于管理层，公司董事会中只保留一名执行董事，即管理层的首席执行官。这种权责明确的公司治理模式，使得董事会可以专注于重大决策和问责， 又使得管理层更为尽责和专业化。 当然，也有说法认为淡马锡的首席执行官是缺乏代表性和可复制性的，因为她是总理夫人，其反证就是黯然离去的顾之博。
对于企业的监管，新加坡以《公司法》为唯一法源，基本原则是要求公司所有权和经营权的分离。淡马锡严格遵循了《公司法》。
淡马锡如何管理新加坡国企
在新加坡，对于国有企业的定位，前副总理吴庆瑞起名为“政联企业”，即与政府关联的公司 国有企业往往负有多重目标、多重任务，但是新加坡的政联企业的唯一目的就是盈利。
新加坡的这些政联企业最初一部分演变于建国初期英军撤离时留下的资产，另一部分则来自于政府为了经济建设需要发展起来的一些企业。它们是在《公司法》下注册的企业，完全按照私人企业的模式运营。
淡马锡的重要功能之一就是管理政联公司。淡马锡在关系到新加坡公共服务的一些政联企业中所占的股份较大。作为公司的股东，淡马锡本身不参与这些公司的商业决策或运营。
新加坡航空公司首席执行官吴俊鹏在公开场合接受记者询问时说，淡马锡作为新航的大股东，并没有指派董事参与公司董事会，董事会只有他一名执行董事，其他都是独立董事。尽管是大股东，但淡马锡在新航的角色与其他股东无异，他们定期拿到股东分红，他们也并不参与新航的整体管理和运作。
顾清扬说，在新加坡上市公司公司治理最好的十个企业中，大概有七个是政联企业。淡马锡对于政联企业的监管，打破了世界上国有企业的两大通病——经济效益不高；或是借助垄断获得较高利润，但是公司治理不好的格局。
中国怎么借鉴？
耶鲁大学管理学院金融学终身教授陈志武说，在目前的体制下，要真正让中国的国企按照市场化的方式去运作，“非常非常难”。央企领导要是让国企资产出现亏损，也可能因为犯下导致国有资产流失的罪名而坐牢，这些刑法条款让原本可以按照市场化方式运作的企业不敢市场化。他因此得出结论，“淡马锡模式”目前在中国体制下的可复制性是“非常非常低”。
中国原国家体改委副主任邵秉仁上个世纪90年代曾参与国企改革的工作。他呼应说，当年他曾经考察过淡马锡模式，“它最核心的是市场化运作，尽管是国有的，但是它是市场化的”，用人机制和管理机制都是按市场化进行。他提出，国企的问题是，用人机制非市场化，管理层全是政府任命的，“谁任命它要对谁负责，它就不会对真正对全民资产和人民负责，这就是本质的区别”。
新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬说，“淡马锡模式”本身就具有动态性，因此在学习借鉴时应深入了解其背后运作的机理和原则，而不能照搬表面做法。他认为，国有企业的行为必须以国家的长期经济利益最大化为原则，而不是国有企业本身的利益最大化。
淡马锡控股通过两次重要的“国退民进”过程，很好地处理了国有资产和私人资本的配置关系。私人经济是一个国家长期发展的最重要的发动机，淡马锡通过上下游关联和资产脱售，不断将私人资本引入到产业发展中。而当新加坡私人经济逐渐成熟后，国有经济有序退出。
淡马锡的有序退出同时实现了两个功能：首先是把国有经济让位给私人经济来经营，为私人经济腾出发展空间，使国家经济增添活力和创新能力;其次，淡马锡适时的“战略撤资”也实现了国有资产的增值。通过股权脱售、整体售卖或者上市等方式退出，优质资产得以高价卖出，使股东收益最大化。增值的收益又通过国家储备净投资回报的渠道进入政府财政层面，并最终实现对国民的回馈。
而中国国企应以多元股权的形式经营，由于国企资本规模庞大，股权多元化的进程会相当缓慢， 国家应有一个长期的计划，有步骤和渐进的推动这一过程。目前能够较快达到效果的领域是进行公司组织结构的变革，如完善公司治理结构，让董事会真正行使企业的最终决策权，隔离行政系统对企业经营的干预。培育和完善国企职业经理人市场，提高国企高管专业化和国际化水平，应取消经营性竞争国企的垄断权以提升其硬约束和竞争性。
