【改革前沿】国企新时代，改革再出发
一．改革背景
过去三十多年来，国有企业改革的脚步一直没有停止过。国有企业改革是必然和必需的，是中国未来经济发展、企业生存和发展的必由之路。国企大家不会陌生，一般分为中央企业和各地方国资委监管的省属国有企业，目前由国务院国资委监管的中央企业共有102家。
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要准确界定不同国有企业的功能，推动国有企业完善现代企业制度，积极发展混合所有制经济。2015年8月24日，中共中央、国务院联合发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》为国有企业改革指明了方向，该意见明确：至2020年，国有企业公司制改革应基本完成，发展混合所有制经济取得积极进展。
时至今日，国有企业已经到了不得不变革的时候，经济下行、产能过剩，加之原材料价格攀升导致的成本过高，国有企业也不再像以往风光无限。部分央企净利润逐年下滑，出现亏损甚至巨亏。2012年中国远洋亏损95.6亿，2014年中国铝业巨亏162亿，2015年鞍山钢铁亏损46亿。拿上述三家央企中亏损最少的一家鞍钢来说，46亿是什么概念？中央企业中最小的一家总资产为47.1亿，鞍钢一年的亏损额就相当于这家企业的全部家当。
二．改革现状
中央企业积极探索开展了多层次的改革试点，比如投资公司、运营公司的试点，国投、中粮集团两个公司都进行了试点。从企业反映的情况看，他们的积极性也比较高，试的效果也不错。比如开展落实董事会职权的试点，在国药集团、中国建材、中国节能、新兴际华集团开展了落实董事会职权试点，真正把权力放在董事会，特别是新兴际华集团的试点更先走一步，总经理由董事会聘任，所以总经理压力很大，经理班子压力也很大，因为有任期制，在原有基础上，在考核的问题上往前进了一步, 这在中央企业的集团层面还是第一次。再比如混合所有制改革，中石化引民资入销售业务，中石油推进油气管网混合所有制。
三．改革中容易出现的误区
2015年以来，有11对22户中央企业完成了联合重组。国有企业的兼并重组是改革的重要方式之一，当前形势下，不能只注重中央企业的数量，进行国有企业间的兼并重组，并不是为了单纯减少企业的数量，而是为了更好的优化资源配置，激发国企活力与竞争力，化解过剩产能，实现“1+1”大于2的效果。兼并重组，兼并是手段，重组是目的。被兼并的企业由于各种原因得到了资金支持后产能继续扩大，结果上一轮出现的结果是越兼并总产能越多，这与兼并重组的目的显然南辕北辙。
四．改革中的问题
1.改革深水区
国企存在布局不合理、股权结构单一、产业链条短、管理粗放、行政色彩突出、官本位浓厚等一系列顽疾。国企体量庞大，二、三级单位数量众多，利益群体固定，改革难度大。
国企本应与其他企业一样，作为真正的市场主体去参与市场竞争，但目前看来市场化程度不高。究其原因，国企大多位于垄断行业，坐拥国家资源，没有竞争压力。比如电力建设公司和电力投资公司中，很多发电企业既搞电厂、又搞电力设备制造、还搞电力建设，规模都不大，自成体系，内部循环。
2.监管与活力的关系
处理好国有企业激发活力与加强监管相结合的关系问题，这是国企改革中的关键点。监管太严自然会失去活力，放任不管则会天下大乱。活力是国有企业做强做优做大的动力源，也是国有企业提高效率、提高竞争力的生成基；监管是防止国有资产流失的防护网，也是当前国有企业改革发展过程中的重要保障。所以，我们在改革过程中要始终注意激发活力和加强监管二者有机结合，不可偏废。
五．国企的功能分类和改革路径
1.功能分类
对国有企业分类，主要目的就是解决过去的国企包括央企战略定位不清、考核针对性不强也不尽科学的问题。国有企业分为商业类和公益类，这两类企业的共同点是，国有企业首先是企业，都是独立的市场主体，要融入到市场经济，都要遵循市场经济规律和企业发展规律，都要服务于国家的发展战略，要实现经济效益和社会效益的统一。
两类的不同点在于：从发展的角度看，商业类的国有企业重点要实现国有资产的保值增值，公益类企业重点是要提供公共产品和服务。从改革要求的角度看，商业类的国有企业可以是独资，也可以是控股，也可以是参股。公益类的国有企业主要是国有独资。从考核的标准来看，商业类的国有企业重点要考核经营业绩的完成情况，公益类的国有企业重点要考核提供的公共产品和服务的保障能力。
2.改革路径
（1）明确界定国有经济布局领域，对国有企业进行分类管理；
（2）改革管理体制，明确企业所有者、决策者、管理者的权责定位；
（3）完善法人治理结构，适度开放产权，建立竞争性市场体系；
（4）推进职业经理人制度，创新国有企业选人用人机制；
（5）改革收入分配制度，将经营管理者自身利益与企业效益结合起来；
（6）在具备条件的企业开展混合所有制改革，加快国企转型升级。
六．国企改制中律师提供法律服务的方式
国企改制作为改革过程中普遍需要律师参与的工作之一，需求量越来越大。律师事务所根据客户的实际需要和双方的约定，可以以不同的方式提供法律服务。不同的服务方式，律师投入的精力和介入的程度不同，服务的内容和承担的责任有别，相应地，收取的服务费用也不同。最常用的服务方式如下：
1.主协调式律师
在这种服务方式之下，律师全程参与企业改制过程，在委托人的配合下全面主导改制工作组的活动，协调各中介机构的活动。这种服务方式具体包括但不限于以下内容：
（1）从实体和程序的不同角度为改制方案的设计和具体操作把关，确保整个改制进程遵循国家颁布的改制法规和政策，不偏离法治轨道。
（2）在国家有关改制的法规和政策框架内设计合法的、兼顾各方利益又具有较强操作性的改制方案。在“依法改制”的原则指引下，设计出兼顾国家、经营者团队、普通职工、投资者等各方利益的综合改制方案。
（3）指导改制企业对改制方案的操作实施，随时协助处理改制操作中的各种疑难、复杂问题。改制方案的具体操作中，尤其是在国有资产的处置和职工的身份置换补偿与安置过程中，需要参考和引用的法规和政策之间前后可能不尽一致，不同主体之间的情况千差万别，这就需要专业人士对此作出准确判断并提供切实可行的指导。
（4）依法处置改制企业占有的国有资产，确保企业改制过程中国有资产不人为流失。经办律师将协调好其他中介机构作好财务审计、资产评估、产权交易等工作，在尽职调查的基础上依法对改制单位的产权界定、国有资产处置出具相关的法律意见书。
（5）通过法律文本(主要是“关联交易”方面的协议)定位好改制企业与主业之间的关系：既考虑到辅业的现实情况，给予其必要的扶持，又要推动辅业走向市场，与其他市场主体展开公平竞争，并积极开拓主业之外的外部市场。
（6）通过设计法律文本对改制企业的债权、债务进行确认，确保改制过程中债权、债务的稳定性。通过起草并签订债务人的承诺书、双方或多方协议等形式对相关的债权、债务进行确认，对债务的清偿或债权的继受作出切实可行的安排。
（7）通过设计法律文本对企业改制过程中职工身份置换补偿与安置、劳动关系变化进行确认。经办律师指导原国有企业或主体企业与职工解除劳动合同关系(包含身份置换补偿与安置内容)、改制企业与职工签订新的劳动合同、改制后职工的社会保险的接续等工作。在主辅分离的情况下，可以使辅业改制分流安置富余人员的法律效果得以确定，从而达到精干主业的目标。
（8）协助改制企业的国有产权持有人或上级单位挑选战略投资者并与投资者进行协商谈判，协助起草《投资协议》或《投资备忘录》。
（9）依据《全民所有制工业企业法》、《公司法》、《国有资产监督管理暂行条例》、《国有产权登记管理办法》、《关于规范国有企业改制工作的意见》、859号文及相关配套文件等法律、法规及政策的相关规定，指导改制企业进行改制过程中和改制后的相关上报审批、登记事项(如土地使用权、工业产权、国有产权)，指导改制企业完成对原企业的注销、变更或新企业的设立，指导新企业制定公司章程和构建法人治理结构。
（10）全面指导关破企业的破产清算，并指导关破企业职工利用有效资产重组创办法人经济实体，自主创业。
（11）根据企业办社会单位的行业性质，协助改制企业同当地或上级财政部门、地方政府对口的主管部门交涉，推动分离企业办社会单位的工作。
（12）在主业、辅业单位基本完成改制后，协助改制企业的上级主管部门或国有产权持有人对改制单位的各项改制工作进行验收，并在验收的基础上出具综合性的改制评估报告。
2.参与式律师
在这种服务方式下，律师仅仅作为中介机构之一加入改制工作组，在委托人的要求下部分参与改制活动，服务内容一般局限于法律事务。服务内容一般包括：与其它中介机构协作共同进行尽职调查;就改制中所涉法律事务出具法律意见或提供咨询意见;制作劳动关系变更、产权转让所需的法律文本;理顺企业改制前后的债权、债务关系的承继等。
3.顾问式咨询律师
在这种服务方式之下，律师并不参与改制工作组，仅就改制工作组在操作改制过程中遇到的疑难问题提供有针对性的咨询与解答。因为这种服务方式是律师参与程度最小的方式，律师没有发挥其应有的作用，也不会承担相应的责任，已经越来越不适应现实需要，因此，实践中很少采用这一方式。
改制企业或改制企业的国有产权持有单位应结合改制企业的具体情况和改制所涉及问题的疑难、复杂程度，同律师事务所充分协商后确定律师事务所的服务方式。
七、结语
国企改革任重道远，国企发展使命光荣。过去的一年是国企结构改革年，也是清退产能之年，新的一年将是国企混合所有制改革的落地之年。国企改革是一项非常复杂的系统工程，只有持之以恒，久久为功，才会取得成效。
