【改革前沿】混合所有制改革的实现方式及一般流程-中美嘉伦管理咨询公司

【改革前沿】混合所有制改革的实现方式及一般流程

浏览量：2967 发布时间：2019-12-19

《混改意见》对混改措施采取了广义列举的方式，除现有国企股权层面的所有制混合外，特定行业的特许经营、服务购买、委托代理，国企对外投资中的公私合作，国有资本入股民营资本，PPP模式等均被纳入广义的混改措施范围。下文对混改实现方式及相关法律问题的论述仅从国企股权层面的混合展开，即仅涉及狭义上的混改。

股权层面国有资本与非国有资本的合作是混改的最主要形式，合作的方式主要包括通过股权转让、增资扩股的形式引入战略投资人、实施员工持股、与经过公开选聘程序选定的民营企业新设合资公司等形式，在构建多元化股权结构的同时，为国企带来社会资本的资源与活力。不同于90年代国企改革，本轮国企改革战略投资者的引进和国有股权的让渡，已经具备较为清晰的政策法律规范性文件作为依据，包括《企业国有资产交易监督管理办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》在内的多层次法规政策可以作为混改实务指导规范。根据对相关政策法规文件的研究以及作者参与的有关国企改革项目的实务经验，我们总结了国企混改中涉及的具体程序与关注要点如下：

（一）产权转让与增资

自十五大首次提出混合所有制经济的概念以来，经历了二十余年的历程，企业国有产权管理制度也经历了逐步完善的过程。时至今日，我国已经建立起以《企业国有资产法》为基础的国有资产监管法律法规体系。2016年，中央国资委和财政部联合颁发的《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号，以下简称“32号令”），进一步完善了国有产权交易和国企改制的方式、程序等事项，成为新阶段指导国有资产交易、强化监督防止国有资产流失的核心文件。32号令所确立的企业国有资产交易监管格局更为严格，以进场公开交易方式为原则，对国企的产权转让、增资、资产转让进行明确监管，并对企业国有资产交易的细节规则进行了重塑。

1、国有产权转让

根据32号令，国企产权转让的基本程序如下：

序号	程序事项		具体内容
1	内部决策	由转让方根据内部章程和内部管理制度召开董事会、股东（大）会进行审议决策。
2	事项审批	转让方（国企）的国资监管机构审批，因转让导致国家丧失控股权的，应由国资监管机构报本级人民政府批准。
3	财务审计	产权转让事项经批准后，由转让方委托会计事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不易单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。
4	资产评估	对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
5	方案制定	转让方在审计、评估的基础上制定产权转让方案，方案具体内容一般包括：转让方国有产权的基本情况、转让行为的有关论证情况、标的的企业的员工安置方案（如有）、债权、债务处理方案、产权转让收益处置方案等。
6	出具法律意见书	转让方应聘请律师事务所出具产权转让合法合规的法律意见书。
7	方案审批	同事项审批。
8	公开/协议交易意见书	根据增资的不同具体形式及审批情况在产权交易所公开交易或非公开协议交易。。
9	工商变更	交易完毕办理工商变更登记。

根据32号令，国有产权转让原则上应在依法批准的交易场所公开进行，涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准；以及同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

32号令颁布后，各地的产权交易场所在此基础上，针对国有产权转让制定了内部操作流程，下文以北京产权交易所（以下简称“北交所”）相关规定为例，简要介绍国有产权公开交易的流程：

序号	程序事项	具体内容
1	信息预披露	因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，向北交所申请信息预披露。产权转让未导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，也可进行信息预披露。预披露的期限不少于20个工作日。
2	信息正式披露	转让方应当委托经纪会员向北交所提交信息披露申请。
3	受理并发布转让信息	北交所对转让方提交的信息披露申请和材料进行审核，符合信息披露要求的，予以受理，并依据信息披露申请的主要内容对外发布产权转让信息披露公告；不符合信息披露要求的，将审核意见通过经纪会员及时告知转让方，要求转让方进行调整。信息披露公告时间应当不少于20个工作日。
4	登记受让意向	意向受让方在信息披露公告期内，应当委托经纪会员向北交所提交受让申请。公告期满后5个工作日内，北交所将意向受让方的登记情况及其资格确认意见书面告知转让方。转让方在收到北交所的资格确认意见后，应当在5个工作日内予以书面回复。
5	组织交易签约	信息披露公告期满后，产生符合条件的意向受让方的，由北交所按照相关规定组织报价。受让方确定后，交易双方应当按照信息披露公告的要求及时签订产权交易合同。
6	结算交易资金	受让方原则上应当自合同生效之日起5个工作日内将交易价款一次性支付到北交所指定结算账户。符合产权交易价款划出条件，北交所应当及时向转让方划出交易价款。
7	出具交易凭证	交易双方签订产权交易合同，受让方依据合同约定支付交易价款，且交易双方支付服务费用后，北交所在3个工作日内出具产权交易凭证。

2.增资

根据32号令，国企增资与产权转让的程序基本一致：

序号	程序事项	具体内容
1	内部决策	由增资企业按照企业章程和内部管理制度召开董事会、股东（大）会进行审议决策。
2	事项审批	增资企业的国资监管机构审批，因增资导致国家丧失控股权的，应由国资监管机构报本级人民政府批准。
3	财务审计	由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展财务审计。
4	资产评估	由增资企业委托具有相应资质的中级机构开产资产评估，并以经核实和备案的评估结果确定增资后的注册资本及股权比例。
5	方案制定	增资企业在审计、评估的基础上制定增资方案，方案具体内容包括：增资企业的基本情况、增资行为的有关论证情况、增资后企业的治理结构、增资后企业的股权结构、增资企业债券债务处理及职工安置等。
6	出具法律意见书	增资其一应聘请律师事务所出具增资合法合规的法律意见书。
7	方案审批	主管机关同事项审批。
8	公开/协议交易意见书	根据增资的不同具体形式及审批情况在产权交易所公开交易或非公开协议交易
9	工商变更	交易完毕办理工商变更登记。

对于国企增资，32号令同样坚持公开交易的原则，对于因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资，和因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资两种情形，经同级监管部门批准可以非公开协议增资；对于国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资、企业债权转为股权、企业原股东增资三种情形，经国家出资企业审议决策可以非公开协议转让。根据32号令及相关规定，在北交所进行的国企公开增资的基本程序如下：

序号	程序事项	具体内容
1	信息预披露	拟增资企业根据实际情况和工作进度安排，通过北交所预披露增资信息，广泛征集意向投资方。预披露信息发布期间，北交所及时向拟增资企业反馈意向投资方征集情况，也可组织拟增资企业与意向投资方洽谈，协助修订完善增资方案。
2	审核受理	拟增资企业向北交所提交增资申请，北交所在收到申请次日起3个工作日内，对增资申请材料、信息公告内容等进行形式审核，符合要求的，予以受理并发布增资信息。
3	发布增资信息	北交所将增资信息在北交所网站等相关媒体发布，公开征集意向投资方。增资信息发布期限一般不少于20个工作日。
4	登记投资意向	增资信息发布期间，投资方应向北交所提交相关申请材料，北交所对意向投资方逐一登记并通知拟增资企业，拟增资企业应在收到审核意见次日起10个工作日内，以书面形式向北交所出具对意向投资方的资格确认意见。北交所应以书面形式将资格确认结果通知各意向投资方。
5	选定投资方	北交所协助拟增资企业通过竞价、竞争性谈判、综合评议等形式选定投资方，并在选定投资方后3个工作日内进行公示。
6	签署增资协议	确定投资方次日起3个工作日内，北交所向拟增资企业及投资方出具《增资结果通知书》，《增资结果通知书》出具10个工作日内，共同签订《增资协议》，并交北交所存档。
7	实缴出资	投资方根据《增资协议》的约定缴付出资，北交所可提供相应的资金结算服务。
8	出具增资凭证	北交所在《增资协议》生效后5个工作日内出具《增资交易凭证》。

32号令颁布前，国有资产交易仅产权转让有规可循，即《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号，以下简称“老3号令”）5。相比老3号令，32号令在逻辑架构上采用了按交易类型分章规定企业产权转让、企业增资、企业资产转让的方式，相比3号令更为清晰、明确，对产权转让、企业增资、企业资产转让中的协议处置方式可以采取的情形、有权审核的机关及审核机关应当审查文件的范围等作了详细规定，丰富了企业国资监管的内容，改变了老3号令在许多问题上

“犹抱琵琶半遮面”的状态，体现了国资监管水平的大幅提高，对于混改的规范操作具有现实的指导意义。

二、员工持股

我国的员工持股最早可追溯至内部职工股和公司职工股以及此后的工会代持股和员工持股会持股等制度。受限于国情与法律规定，前述各类员工持股的做法发挥的作用有限，且存在权责不清、超范围授股、违规代持等不规范问题，在企业或公司上市融资过程中逐渐成为被清理或规范的事项。国资委成立后，员工持股逐渐成为国企改革中的重要举措和关注重点之一。在《规范改制意见》中，中央国资委就已经对国企管理层通过增资扩股持股进行了初步规定。2008年，在国企职工投资参与国有中小企业改制和国有大中型企业辅业改制的背景下，中央国资委颁布《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》

（国资发改革[2008]139号，下称“139号文”），首次对国企的员工持股问题进行了全面的规定。2014年6月20日，中国证监会发布《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》，为上市公司实施的员工持股计划提供较为完整的指导规章。本轮混改中，《指导意见》将“探索混合所有制企业员工持股”列为混改的重要措施之一。为规范混改中的员工持股，

2016年，中央国资委、财政部、证监会联合发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革

[2016]133号，下称“133号文”）。2019年，国资委发布的653号文针对央企混改中的员工持股事项，提出应按照133号文

“稳慎开展”，既反映了员工持股在混合所有制改革中的重要地位，也体现了员工持股须谨慎试点、稳步推进的政策导向。

传统的国有企业因国资一股独大而导致效率低下、内部人控制，在缺乏制衡的股权决策机制及传统“平均主义”分配下，核心员工缺乏激励。员工持股是解决这上述问题的最有效途径之一。混合所有制企业通过开展员工持股，改变了企业的整体股权结构，股权结构的多元化有利于解决国企所有者缺位的情况，优化法人治理结构；同时员工持股使得员工实现从被雇佣者到企业股权持有者的身份转变，使员工和企业形成了利益共同体，从而提高企业的资产运营效率。根据133号文、《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》、653号文及相关实践经验，混改中实施员工持股的基本程序如下：

序号	程序事项	具体内容
1	试点企业确定	深入分析实施员工持股的必要性和可行性，以适当方式向员工充分提示持股风险，严格按照有关规定制定员工持股方案刻并对实施员工持股的风险进行评估，制定应对预案。员工持股方案应对持股员工条件、持股比例、入股价格、出资方式、持股方式、股权分红、股权管理、股权流转及员工岗位变动调整股权等操作细节作出具体规定。
2	方案制定	深入分析实施员工持股的必要性和可行性，以适当方式向员工充分提示持股风险，严格按照有关规定制定员工持股方案，并对实施员工持股的风险进行评估，制定应对预案。员工持股方案应对持股员工条件、持股比例、入股价格、出资方式、持股方式、股权分红、股权管理、股权流转及员工岗位变动调整股权等操作细节作出具体规定。
3	财务审计资产评估	在员工入股前，应对试点企业进行财务审计和资产评估。员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。国有控股上市公司员工入股价格按证券监管有关规定确定。
4	方案审批	试点企业应通过职工代表大会等形式充分听取本企业职工对员工持股方案的意见，并由董事会提交股东（大）会进行审议。上市公司独立董事对员工持股方案发表意见并聘请律师事务所对员工持股方案出具法律意见书。
5	方案备案	地方试点企业的员工持股方案经股东（大）会审议通过后，报履行出资人职责的机构备案，同时抄报省级人民政府国有资产监督管理机构；中央试点企业的员工持股方案经股东（大）会审议通过后，报履行出资人职责的机构备案。
6	方案实施	采用股权转让、增资等新式实施员工持股计划的，需根据国有资产交易程序。
7	信息披露	试点企业应将持股员工范围、持股比例、入股价格、股权流转、中介机构以及审计评估等重要信息在本企业内部充分披露，切实保障员工的知情权和监督权。国有控股上市公司执行证券监管有关信息披露规定。

根据133号文及139号文，实务中，开展员工持股试点应关注以下问题：

1.参与持股的人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同。党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国企领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。员工持股原则限于持有本企业股权，集团公司及各级子企业经国资监管机构或集团公司批准，员工也可持有上级改制公司的股权，但不得直接或间接持有本企业下级企业及集团公司所出资其他企业股权。科研、设计、高新技术企业科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，须经同级国资监管机构批准，且不得作为该子企业的国有股东代表。

2、一般而言员工持股的股权主要来源于企业的增资或受让的老股，因此实施员工持股时，应对试点企业进行财务审计与资产评估，入股价格不得低于国资委核准或备案的每股净资产。员工持股的比例总量原则不超过公司总股本的30%，单一员工的持股比例不超过1%，实施员工持股后，应确保国有股东的控股地位，持股比例不得低于34%。在上市公司实施员工持股计划时，全部有效的员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股本总额的10%。同时，为了确保员工持股计划的激励性质，保证试点企业的股权稳定，防止员工持股成为员工套现的工具，133号文规定实施员工持股，应设定不少于36个月的锁定期。试点企业首发上市的，锁定期还需增加至自上市之日起不少于36个月的锁定期。锁定期满后，公司董事、高级管理人员每年可转让股份不得高于所持股份总数的25%。

3、对于国有上市公司的员工持股的实施，还需根据员工持的指导意见》、重大资产重组、非公开发行股票的等相关规定。

（三）遴选适格民营企业合资组建混合所有制公司目前实务中还存在另一种混合所有制改革的实现路径，即国有企业遴选适格民营企业，与其合资组建混合所有制公司。通常情况下，该类混改方式的操作流程为：首先，国有企业根据未来拟设立的合资公司所计划开展的经营业务，选择若干从事相关业务的民营企业作为候选合作伙伴，并从中遴选最优合作伙伴；其次，国有企业对该最优合作伙伴的具体情况进行较为详尽的调查及分析，关注民营企业的业务情况、财务情况、人员情况、合规情况、内部治理架构、股权架构等事项；最后，国有企业与民营企业共同设立合资公司，根据合资公司拟开展的业务，确定各方的持股比例。

国有企业通过遴选适格民营企业，与其共同设立合资公司，不仅是“混资本”的重要路径，也能发挥“合资源”的作用。具言之，在实践中，此类“被选择”的民营企业往往在某一领域具有较强的业务优势和发展活力，部分企业掌握先进技术或在行业中处于领先地位，国有企业与该类民营企业进行合作，能够有效利用双方的优势和资源，为未来合资企业的业务发展储备动力。基于此种目标，在混改过程中，非国有资本的话语权与参与权理应受到重视，只有在合资公司中建立起现代企业制度，完善公司治理机制，摆脱以往国有股东的行政化“管控”，发挥民营企业股东及职业经理人的积极性，才能实现混改效益的最大化。

（四）其他形式的混合所有制改革国企混改除上述常见形式外，还包括投资并购非上市民营企业、上市重组、股权置换、外资并购等各类型的混改模式。

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