国企低效闲置资产盘活：模式创新、实施路径与合规底线
作为深耕国央企改革与资产管理领域十余年的咨询顾问，笔者全程参与过多轮国企重组整合、资产处置与“两非”“两资”清理项目，深刻感受到：2026年作为“十五五”开局关键之年，低效闲置资产盘活已从“改革加分项”转变为“经营必答题”。国务院国资委明确要求，国央企需在“十五五”期间持续深化存量资产盘活，实现“存量提效、增量提质”的良性循环。本文结合最新政策导向、实操案例与咨询实践，系统拆解盘活模式、实施路径与合规红线，为中层以上管理人员提供可落地、可复制的专业指引。
一、政策再对标：2026年盘活工作的核心导向与要求
当前，国企存量资产盘活已形成“顶层纲领+专项细则+地方配套”的完整政策体系，2026年政策聚焦“精准化、市场化、合规化”三大方向，核心要求需重点把握：
（一）核心政策框架
1. 纲领性文件：国办发〔2022〕19号《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，仍是盘活工作的总遵循，明确重点盘活基础设施、产业园区、仓储物流等领域存量资产，提出7类盘活方式，强化风险防控与资金闭环管理。2026年国资监管工作中，进一步明确该文件的核心要求，强调盘活回笼资金需优先投入主业研发、产业升级、补短板项目，严禁违规投入副业或高风险理财，切实发挥存量资产盘活对扩大有效投资的支撑作用。
2. 监管细则：国资委32号令《企业国有资产交易监督管理办法》明确企业国有资产交易应当遵循等价有偿、公开公平公正的原则，规范产权转让、企业增资、资产转让等交易行为；国资发产权规〔2022〕39号《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》进一步优化集团内部资产流转流程，明确集团内全资、控股企业之间的产权转让、资产转让可简化审批程序，同时严禁通过拆分资产、化整为零等方式规避监管，确保国有资产交易合规有序。
3. 地方配套：各地国资委结合“十五五”规划，出台针对性举措，如天津市明确存量土地更名划转、地价优化政策，支持国企闲置厂房参与城市更新；四川省、内蒙古自治区则聚焦闲置土地盘活，明确收回、收购、混合开发等处置路径，为地方国企盘活提供政策支撑。
（二）低效闲置资产的精准界定
结合最新监管要求与实操经验，按资产属性、运营状态及盘活价值，将低效闲置资产分为四大类，实现全覆盖、无遗漏，便于分类施策：
1. 不动产类：核心包括闲置土地、老旧厂房、低效办公楼、闲置商业物业、历史遗留未确权房产，以及参与城市更新的低效厂区设施，此类资产占国企闲置资产总量的60%以上，是盘活重点。
2. 设备与物资类：产能利用率低于50%的生产线、闲置专用设备、淘汰类工业装备，以及长期积压的原材料、半成品、废旧物资，此类资产盘活周期短、见效快，适合作为盘活“突破口”。
3. 股权与债权类：非主业参股股权、连续3年亏损的低效子公司、逾期3年以上无法收回的应收账款、不良资产包，以及不符合集团战略的项目公司股权，此类资产盘活需结合国企专业化重组推进。
4. 其他类：闲置知识产权（专利、商标）、低效产业园区、关停项目资产，以及经营权、特许经营权等无形资产，此类资产盘活需注重“资源整合+价值挖掘”，避免资产价值流失。
二、四大盘活模式创新：适配不同场景，提升盘活效能
结合笔者参与的国央企重组配套资产处置咨询实践，当前国企低效闲置资产盘活已突破传统处置模式，形成“自主运营、市场化交易、资本运作、重组整合”四大类创新模式，每类模式均明确适用场景、操作要点与约束条件，实现“一资一策”精准匹配：
（一）自主盘活模式：轻资产管控，实现价值增值
核心逻辑：依托企业自身资源，通过功能重塑、改造升级、内部调剂，实现资产“从闲置到高效”的转变，保留资产所有权，兼顾短期收益与长期价值。
1. 改造升级+市场化运营：适用场景为区位优质的闲置楼宇、老旧厂房、低效市场，以及符合城市更新要求的厂区设施。操作要点为结合区域发展规划，植入新业态、新功能，如将老旧厂房改造为文创产业园、科创空间，将闲置办公楼改造为人才公寓或商业综合体。案例：泸州发展公司将5200㎡闲置农贸市场改造为“生鲜+展销+文化+市集”综合体，通过市场化运营，年租金从0增至100万元，同时带动周边区域消费升级。约束条件：需投入一定改造资金，具备专业运营团队，盘活周期6-18个月，需履行内部决策与国资备案程序。
2. 产能激活+智改数转：适用场景为闲置生产线、低效制造车间。操作要点为引入新技术、新项目，对闲置设备进行智能化改造，提升产能利用率，或通过内部产能共享，实现跨车间、跨子公司资源优化配置。案例：绵阳国兴公司通过“项目引入+智改数转”，盘活1万㎡闲置机加厂房与低效铸造线，改造后产能利用率从50%以下提升至90%以上，年新增产值超2000万元。约束条件：需匹配相关产业资源，技术改造投入较大，需报国资监管机构审批，确保改造方向符合主业定位。
3. 内部调剂+共享共用：适用场景为集团内各子公司闲置设备、办公用房、土地资源。操作要点为建立集团内部资产共享平台，通过无偿划转、有偿调剂等方式，实现资源优化配置，降低集团整体采购成本。案例：某省级能源集团建立设备共享平台，将下属子公司闲置的发电设备、检测仪器调剂至其他子公司使用，全年节约采购资金超3000万元。约束条件：仅限集团内部全资、控股子公司之间，需履行内部决策与国资备案程序，明确调剂价格与使用责任。
（二）市场化交易模式：快速回笼资金，实现阳光处置
核心逻辑：依托产权交易机构、公共资源交易平台，通过公开转让、出租、置换等方式，实现资产市场化定价与流转，快速回笼资金，同时确保交易过程合规透明。
1. 产权/资产公开转让：适用场景为非主业股权、闲置土地房产、大额闲置设备。操作要点为委托具备资质的中介机构进行审计评估，评估结果报国资备案后，在产权交易所挂牌披露信息，通过网络竞价、拍卖等方式确定受让方，严禁私下交易。案例：辽宁沈交所推动国能北安热电农场耕地租赁项目挂牌交易，通过公开竞价，最终溢价率达88.81%，实现国有资产保值增值。约束条件：交易价格不得低于备案评估值，严禁人为压低评估价向关联方让利，大额资产转让需报国资监管机构核准。
2. 市场化出租：适用场景为闲置办公楼、厂房、仓库、土地。操作要点为结合资产特点，推出长租、短租、定制租等多种租赁模式，明确租金标准与递增机制，公开招租，严禁低价长租或随意减免租金。案例：某市级城投公司将闲置仓库改造为冷链物流仓储，通过公开招租引入专业冷链运营企业，签订10年租赁合同，年租金收益稳定，同时带动区域冷链产业发展。约束条件：单笔租金超限额需进场交易，关联方租赁需履行回避表决程序，租赁合同需报国资备案。
3. 资产置换+资源整合：适用场景为集团内或跨国企非主业资产整合，实现“以非换主”“以低效换高效”。操作要点为双方资产进行审计评估，以评估值为基础进行等价置换，优化资产布局，提升资产整体运营效益。案例：某省级交通集团以闲置商业物业，置换另一国企的物流用地，实现双方资产优化配置，分别聚焦交通主业与物流主业发展。约束条件：置换双方均为国有及国有控股企业，需履行内部决策、国资审批程序，明确债权债务处置与职工安置方案。
（三）资本运作模式：发挥杠杆效应，提升资产价值
核心逻辑：通过资产证券化、股权合作、基金运作等方式，引入社会资本，实现资产价值最大化，同时推动企业轻资产运营，聚焦核心业务发展。
1. 基础设施REITs：适用场景为交通、仓储物流、产业园区、清洁能源等具备稳定现金流的基础设施资产。操作要点为将符合条件的资产剥离，设立特殊目的载体，通过公募发行REITs产品，实现资产证券化，回笼资金反哺主业。案例：某央企高速公路REITs项目成功发行，募集资金超50亿元，全部用于新建高速公路项目，实现“存量盘活-增量投资”的良性循环。约束条件：需符合国家战略，资产现金流稳定、权属清晰，需经证监会与发改委双审核，发行后需履行信息披露义务。
2. 股权合作+以地引资：适用场景为闲置土地、低效产业园区，适合缺乏运营资金与专业团队的国企。操作要点为以土地、厂房等资产入股，引入社会资本共同设立项目公司，明确双方股权比例与收益分配机制，由社会资本负责运营管理，国企享受股权分红与资产增值收益。案例：呼和浩特燃气集团以闲置土地入股，引入社会资本投资1.5亿元建设物流园，国企不仅获得9000万元固定资产，还享受每年固定分红与物流园运营收益分成。约束条件：需公开遴选合作方，明确合作方资质与责任，防范股权稀释与利益输送风险，合作方案需报国资审批。
3. 不良资产处置基金：适用场景为逾期债权、低效子公司、不良资产包。操作要点为联合资产管理公司、社会资本设立专项处置基金，将不良资产打包纳入基金，通过资产处置、债务重组、破产清算等方式，分步回收资金。案例：某省级国企联合地方AMC设立10亿元不良资产处置基金，处置逾期债权与低效子公司股权，累计回收资金7.2亿元，有效化解企业债务风险。约束条件：基金设立方案需报国资审批，基金运作需全程合规，严禁违规处置国有资产。
（四）重组整合模式：聚焦战略导向，优化资产布局
核心逻辑：结合国企专业化重组、“两非”“两资”清理要求，通过无偿划转、关停并转、清算退出等方式，清理低效无效资产，优化企业资产结构，聚焦主业发展。
1. 无偿划转+专业化整合：适用场景为集团内非主业资产、低效子公司，以及跨国企主业相关资产整合。操作要点为在国资监管机构主导下，将低效资产无偿划转至集团内专业平台或其他国企，实现专业化运营，降低管理成本。案例：某央企将下属非主业房地产子公司无偿划转至地方城投集团，实现双方主业聚焦，同时盘活房地产闲置资产。约束条件：仅限全资、控股国企之间，需履行内部决策、国资审批程序，制定职工安置与债权债务处置方案，确保平稳过渡。
2. 关停并转+清算退出：适用场景为长期亏损、无盘活价值的“僵尸企业”、低效项目。操作要点为依法履行清算程序，处置企业资产，清偿债务，安置职工，实现彻底退出，释放国有资源。案例：某市级国企对3家长期亏损的商贸子公司进行清算退出，处置闲置资产收回资金1200万元，妥善安置职工86人，有效化解企业经营风险。约束条件：需严格履行清算程序，保障职工与债权人合法权益，清算方案需报国资审批，清算过程全程公开透明。
3. PPP模式盘活存量：适用场景为市政设施、公共服务类存量项目，如老旧管网、污水处理厂、文体场馆。操作要点为将存量项目转为PPP模式，引入社会资本负责运营维护，政府按效付费，实现存量资产高效利用。案例：某县级国企将老旧污水处理厂转为PPP项目，引入社会资本进行技术改造与运营，处理能力提升50%，运营成本降低30%。约束条件：需规范制定PPP实施方案，严禁新增地方政府隐性债务，合作期限与付费机制需报发改、财政部门审批。
三、全流程实施路径：闭环管理，确保落地见效
结合多年重组配套资产处置咨询实践，低效闲置资产盘活是一项系统工程，需遵循“摸清家底—方案制定—决策审批—实施操作—闭环管理”的全流程逻辑，每一步都要规范操作，确保盘活工作落地见效。
（一）第一步：全面清查，建立盘活台账
1. 全面盘点：组织财务、法务、资产、运营等部门，对企业所有资产进行全面清查，建立“一资产一档案”，详细记录资产权属、状态、价值、负债、瑕疵等信息，重点排查历史遗留未确权资产。
2. 分类定级：根据资产运营状态、盘活价值，按“低效、闲置、可盘活、不可盘活”进行分级，明确每类资产的盘活目标与时限，建立盘活台账，实行“销号管理”，该要求与发改办投资〔2022〕561号《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》中“建立存量资产盘活台账，实行动态管理、销号推进”的规定保持一致。
3. 确权攻坚：针对未确权资产，成立专项工作组，对接自然资源、住建等部门，梳理历史资料，完善确权手续，优先盘活权属清晰的资产，降低盘活风险。案例：天津能源集团通过确权攻坚，完成9宗历史遗留土地房产确权，为后续盘活奠定基础。
（二）第二步：精准施策，制定“一资一策”方案
1. 可行性研究：委托专业咨询机构，对拟盘活资产进行可行性研究，重点论证盘活模式、收益测算、风险评估、资金平衡方案，确保方案科学可行。
2. 模式匹配：根据资产类型、权属状态、盘活目标，精准匹配盘活模式，如不动产优先选择改造运营或市场化出租，股权资产优先选择转让或合作，基础设施优先选择REITs或PPP模式。
3. 方案细化：明确盘活方案的核心要素，包括交易方式、定价依据、职工安置、债权债务处置、资金用途、合规节点、责任分工与推进时限，确保方案可操作、可落地。
（三）第三步：严守程序，履行决策审批
1. 内部决策：严格遵循“党委前置研究、董事会审议、经理层执行”的决策程序，对盘活方案进行集体审议，形成书面会议纪要，严禁个人拍板或越权决策。
2. 国资审批：根据资产规模与盘活方式，按权限报国资监管机构核准或备案，如大额资产转让、REITs发行、无偿划转等，需报国资监管机构核准；内部调剂、市场化出租等，需报国资监管机构备案。
3. 多部门审批：涉及土地用途变更、城市更新、PPP项目的，需同步对接自然资源、发改、财政等部门，履行相关审批手续，确保方案符合地方政策要求。
（四）第四步：规范操作，确保阳光透明
1. 审计评估：委托具备资质的中介机构，对拟盘活资产进行审计评估，评估结果需报国资监管机构备案，严禁跳过第三方评估自行定价。
2. 公开交易：需进场交易的资产，严格在产权交易所或公共资源交易平台挂牌，充分披露资产信息，公平竞价，严禁设置排他性门槛，为特定方“量身定制”交易条件。
3. 交割管理：签订规范的交易合同，明确双方权利义务，及时办理产权过户、资产移交手续，盘活资金全额存入企业对公账户，严禁体外循环或私设“小金库”。
（五）第五步：闭环管理，强化效果评估
1. 资金管理：严格按照政策要求与方案约定，使用盘活资金，优先投入主业研发、产业升级、补短板项目，定期向国资监管机构报告资金使用情况。
2. 效果评估：建立盘活效果评估指标体系，重点考核资产收益率、资金回笼率、负债率下降值、主业占比提升值等指标，将评估结果纳入企业中层以上管理人员绩效考核。
3. 动态调整：对未达预期的盘活项目，重新梳理问题，优化盘活方案；对已完成盘活的资产，建立后续跟踪机制，确保资产持续高效运营，实现国有资产保值增值。
四、合规红线与风险防控：不可触碰的底线要求
在低效闲置资产盘活过程中，合规是底线，任何盘活行为都必须在法律法规与国资监管框架内进行。结合审计、纪检部门的监管重点，梳理出五大合规红线，中层管理者需严格遵守，防范合规风险与国有资产流失风险。
（一）决策审批红线：严禁越权决策，确保程序合规
1. 严禁未经党委前置研究、董事会审议，擅自处置低效闲置资产；严禁未获国资监管机构批复，开展资产转让、无偿划转、股权合作等盘活工作。
2. 严禁拆分资产、化整为零，规避国资监管审批；严禁以“内部调剂”“委托运营”等名义，变相处置大额资产。
3. 严禁领导个人干预盘活工作，所有决策必须形成书面会议纪要，留存备查，确保决策过程可追溯。
（二）评估定价红线：严禁违规定价，确保资产保值
1. 严禁跳过第三方评估机构，自行口头定价或协商定价；严禁委托无资质的中介机构开展审计、评估工作。
2. 严禁交易价格低于备案评估值，严禁人为压低评估价，向关联方或特定对象让利，损害国有资产权益。
3. 严禁评估机构未履职尽责、评估报告存在虚假记载，严禁企业干预评估机构独立出具评估报告。
（三）公开交易红线：严禁暗箱操作，确保阳光透明
1. 严禁大额资产私下协议转让、长租，必须在产权交易所或公共资源交易平台公开挂牌交易。
2. 严禁隐瞒资产抵押、查封、权属瑕疵、安全隐患等关键信息，误导受让方或合作方；严禁在交易过程中设置排他性条件，限制公平竞争。
3. 严禁关联方交易未履行回避表决程序，关联交易价格需符合市场化原则，严禁通过关联交易转移国有资产。
（四）资金管理红线：严禁违规使用，确保资金安全
1. 严禁盘活资金不入企业对公账户，严禁私设“小金库”、体外循环，严禁截留、挪用盘活资金。
2. 严禁低价长租、免收保证金、随意减免租金，严禁签订“阴阳合同”，规避国资监管与税收监管。
3. 严禁盘活资金违规用于非主业、对外拆借、高风险理财，严禁将盘活资金用于发放职工福利、弥补亏损等非生产经营用途。
（五）其他合规要点：兼顾多方权益，防范社会风险
1. 职工安置：盘活过程中涉及职工岗位调整、分流安置的，需依法制定职工安置方案，经职工代表大会审议通过，保障职工合法权益，避免引发群体性事件。
2. 债权债务：明确债权债务处置方案，严禁悬空债权、逃避债务，保障债权人合法权益，防范债务风险。
3. 隐性债务：盘活过程中严禁新增地方政府隐性债务，严格落实国办发〔2022〕19号文件要求，规范PPP项目、基础设施REITs运作，确保项目投融资闭环，坚决杜绝通过盘活存量资产变相增加地方政府隐性债务，守住不发生系统性风险的底线。
五、专家落地建议：结合咨询实践，提升盘活效能
基于十余年国央企重组整合与资产处置咨询实践，结合2026年最新政策导向，针对中层以上管理人员，提出4点可落地的实操建议，助力盘活工作高效推进。
（一）强化组织保障，建立联动机制
成立由企业主要负责人牵头的低效闲置资产盘活专项工作组，整合财务、法务、资产、运营、人力、纪检等部门力量，明确各部门职责分工与推进时限，形成“上下联动、部门协同”的工作格局。同时，聘请专业咨询机构、律师事务所、评估机构提供支撑，弥补企业内部专业能力不足，降低合规风险。
（二）优化分类策略，优先盘活高价值资产
遵循“先易后难、先主后非、先大后小”的原则，优先盘活权属清晰、无瑕疵、易变现、收益高的资产，如闲置设备、可出租物业、优质参股股权，快速回笼资金，形成盘活示范效应；再逐步攻坚历史遗留未确权资产、“僵尸企业”等难点资产。同时，聚焦“两非”“两资”清理，优先清理非主业、低效无效资产，优化企业资产结构。
（三）用足政策工具，创新盘活模式
深入研究国家与地方相关政策，用活用好协议转让、无偿划转、税费减免等政策，简化审批流程，提升盘活效率；结合资产特点，创新盘活模式，如探索“资产+运营”合作模式，引入专业运营商负责资产运营，降低企业运营风险；积极对接地方发改、自然资源等部门，争取土地用途变更、容积率奖励等政策支持，提升资产盘活价值。
（四）强化风险防控，健全长效机制
建立“决策—评估—交易—资金—档案”全流程合规清单，每环节留痕备查；强化内部审计与纪检监督，定期开展盘活工作专项检查，对违规行为严肃追责问责；建立资产动态管理机制，定期开展资产清查，及时发现并盘活新增闲置资产，形成“盘活—运营—再盘活”的长效机制，持续提升国有资产运营效益。
结语
国企低效闲置资产盘活，既是落实国家“做优增量、盘活存量”战略的政治任务，也是提升企业核心竞争力、实现高质量发展的内在要求。作为中层以上管理人员，需牢牢把握“合规为先、分类施策、市场化运作、闭环管理”的核心原则，精准对接政策要求，创新盘活模式，严守合规红线，推动存量资产从“沉睡”到“增值”，为企业高质量发展注入新动能。后续笔者将持续关注国资监管最新政策，分享更多实操案例与专业解读，助力国央企盘活工作走深走实。
声明：本文政策引用均来自国务院国资委、地方国资委及相关政府部门公开文件，案例均来自公开实操案例与笔者咨询实践案例，仅供参考，具体盘活工作需结合企业实际与当地政策执行。
