国企干部“躺平”将淘汰！2026国资委硬性要求：末等调整、不胜任退出完整方案 ——从"全覆盖"到"强刚性"，国企干部能上能下机制如何真正破局
引言
2026年，作为"十五五"规划的开局之年，国资国企改革站在了全新的历史起点上。如果说过去几年的改革重点在于搭建制度框架、实现"全覆盖"的目标，那么进入新的发展阶段，改革的核心命题已经悄然转向——从"有没有"转向"好不好"，从"建制度"转向"见实效"。
在这场深化改革的攻坚战中，国有企业管理人员的竞争上岗、末等调整和不胜任退出机制，无疑是最受关注、也最具挑战性的核心议题之一。长期以来，"能上不能下、能进不能出、能增不能减"被视为国企人事管理的三大顽疾，而干部"能上不能下"更是难中之难。它不仅关系到企业的活力与效率，更关系到国有资产的保值增值和国家战略的有效落地。
国资委最新部署明确指出，国有企业管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出改革，要在"覆盖面更广、执行力度更深"上持续突破。这一信号清晰地表明，国企干部人事制度改革已经进入了动真碰硬的深水区。过去那种"签个责任书、走个过场"的形式主义做法，将彻底成为历史。
然而，改革的深水区往往也是矛盾的集中区。对于众多国企管理者和人力资源从业者而言，一系列现实问题亟待解答：新形势下，国企领导干部有哪些合规的退出渠道？不胜任的认定标准如何科学设定？执行流程中如何平衡改革力度与队伍稳定？本文将结合2026年最新改革政策，从多个维度进行全面深度解读，为正在推进改革的国资国企提供具有实操价值的参考指南。
一、政策演进：从"全覆盖"到"强刚性"的战略升级
要理解当前改革的深刻意义，首先需要回溯国企干部"能上不能下"现象形成的历史根源。在传统计划经济体制下，国有企业作为国家行政体系的延伸，其管理人员往往具有相应的行政级别，"干部身份"一旦获得，便终身享有，形成了事实上的"铁交椅"制度。
从现实层面看，"能上不能下"带来的问题是多方面的。首先是效率损失，当管理人员缺乏优胜劣汰的压力时，工作动力和创新精神必然受到影响，"干多干少一个样、干好干坏一个样"的大锅饭心态容易蔓延。其次是人才堵塞，优秀的年轻人才因为岗位被占而难以脱颖而出，组织活力逐渐衰退。再次是风险累积，能力不足或履职不力的管理人员长期占据关键岗位，可能给企业带来经营风险甚至造成国有资产损失。
任期制和契约化管理，是近年来国企改革的重要抓手，也是破解"能上不能下"难题的制度基础。经过多年的推进，任期制契约化管理取得了显著的阶段性成果。截至"十四五"末，中央企业和地方国有企业基本实现了经理层成员任期制和契约化管理的全覆盖，从制度层面打破了传统的"终身制"。
然而，在"全覆盖"的背后，质量和效果参差不齐的问题也不容忽视。一些企业虽然签了契约，但考核指标设置不合理、考核过程走过场、结果运用不刚性，导致任期制契约化管理流于形式，"铁交椅"并没有真正被打破。有的企业考核结果"你好我好大家好"，末等调整和不胜任退出比例极低甚至为零；有的企业虽然有调整，但多是"软着陆"，调岗不降薪、退位不减待遇，缺乏实质性的约束力度。
进入2026年，随着《2026—2029深化国资国企改革实施方案》的出台，国企管理人员动态管理改革迎来了全新的升级。与以往相比，新一轮改革呈现出三个鲜明的特点：
第一是范围更广，实现管理人员的全面覆盖。过去的改革重点主要集中在经理层成员，而新一轮改革明确要求，竞争上岗要覆盖全部层级的管理人员，从央企总部到省属国企，从区县城投到子公司中层，从经理层到职能部门负责人，全部纳入考核退出体系，不设特殊豁免。
第二是力度更深，压实末等调整的硬性比例。针对过去考核"一团和气"、调整"不痛不痒"的问题，新政明确提出要对国企管理人员年度末等调整、不胜任退出比例设置量化约束，杜绝"平衡照顾、软着陆"。"量化约束"这四个字本身就释放了强烈的信号——末等调整不是可有可无的"选择题"，而是必须完成的"规定动作"。
第三是闭环落地，建立完整的管理链条。新政要求建立"考核研判—梯度调整—多元退出—跟踪安置"的完整流程，将干部进退与国企市场化选聘、职业经理人制度深度绑定。这意味着，退出不是改革的终点，而是人才优化配置的起点。通过"下"的压力倒逼"上"的动力，形成能上能下、能进能出的良性循环。
二、认定标准：四维评价体系的科学构建
末等调整和不胜任退出能否真正落地，关键在于认定标准是否科学合理。根据2026年最新政策要求，国企管理人员的不胜任/末等认定实行绩效+能力+履职三维综合判定，具体可细化为四大类标准。
一是年度考核末等。这是最基础也是最核心的认定标准。其基本逻辑是通过强制分档，在管理人员中形成一定的排序，排名处于末位区间的人员纳入末等调整名单。但要真正发挥作用，关键在于考核指标的科学性和考核过程的严谨性。考核指标要体现差异化，不能"一把尺子量到底"；考核目标要体现挑战性，不能"踮踮脚就够到"；考核过程要体现公开性，杜绝"暗箱操作"。需要特别强调的是，年度考核末等并不等同于不胜任，它只是纳入调整的"入场券"，最终是否调整还需要结合其他因素综合判断。
二是连续考核不达标。这一标准体现了动态追踪的理念，避免了"一考定终身"的片面性。根据政策要求，单次考核基本合格的管理人员，给予约谈提醒和针对性培训；连续两年考核未达标的，则直接认定为不胜任现职。这样的制度设计，既体现了组织的关怀和培养，又保持了必要的压力和约束。连续考核不达标这一标准，对于那些"大错不犯、小错不断"、"不求有功、但求无过"的"躺平式"干部具有很强的针对性。
三是履职存在重大短板。这一标准更多是定性的判断，关注的是管理人员的履职行为和实际影响，弥补了单纯量化考核的不足。履职重大短板的情形主要包括：管理失职造成重大损失、重大经营亏损且无改善措施、资产管控存在严重漏洞、改革推进消极应付、长期躺平不作为等。为了确保认定的公平公正，需要建立一套严谨的认定程序，要有明确的情形清单、充分的事实依据和规范的审议程序。同时要严格区分"改革失误"与"失职渎职"的界限，保护干部改革创新的积极性。
四是岗位能力不匹配。它的核心逻辑是，一个管理人员是否胜任，不仅要看其个人的能力素质，还要看其能力素质是否与岗位要求相匹配。随着产业升级和企业重组的加速推进，岗位要求在不断变化，过去胜任的干部，现在可能就不再胜任了。对于能力不匹配的管理人员，不能简单地一"下"了之，而要坚持"培训提升优先"的原则。首先要给他们提供针对性的培训和学习机会，如果经过培训提升后仍然无法适应岗位要求，再考虑调整岗位。
三、退出路径：梯度化处置的五大通道
如果说认定标准是"谁该下"的问题，那么退出路径就是"怎么下"的问题。按照国资委"梯度处置、平稳分流"的原则，国企领导干部的退出渠道分为五大类，覆盖了体制内委任干部和市场化职业经理人等不同类型的人员，体现了先柔性后刚性、先教育后惩处的管理思路。
一是岗位调整退出。这是最常用也最柔性的一种退出方式，主要针对那些末等排名、轻度不胜任的管理人员。通过降职、平级转岗、交流外派等方式，将其调离核心管理岗位，转入职能、技术、项目一线等更适合的岗位，实现人岗相适、人尽其才。岗位调整的核心原则是"岗变薪变"，既然岗位变了，薪酬待遇也要相应调整。做好岗位调整工作，关键在于调整前和调整后的沟通，耐心做好思想工作，确保调整平稳顺利。
二是待岗培训退出。这是一种具有缓冲性质的退出方式，主要针对那些暂不适合现管理岗位、但仍有培养潜力的干部。待岗培训通常设置3—6个月的考察期，被培训的干部不再担任原管理职务，暂时脱离工作岗位，全身心投入学习培训。培训期满后，干部可以重新参加岗位竞聘，竞聘成功的重新上岗，竞聘失败的则启动后续调整程序。待岗培训给了干部一个"缓冲带"和"加油站"，但要注意防止待岗培训变成"带薪休假"。
三是任期自然退出。这是契约化管理的题中应有之义，也是当前国企中应用最普遍的一种退出方式。经理层成员和职业经理人实行任期制，每届任期通常为3年，任期开始前签订业绩契约，任期结束后进行综合考评，考评不合格的不再续聘，自动退出管理岗位。任期自然退出的最大优势在于"顺理成章"，因为任期是事先约定好的，到期换届是正常的制度安排，更容易被干部接受。但要让任期自然退出真正发挥作用，关键在于任期考核的刚性。
四是免职/解聘刚性退出。这是最严厉的一种退出方式，也是最后手段，主要针对那些严重不胜任、存在重大失职的管理人员。根据政策规定，两类情形可以直接免职：一是连续考核不合格，经过多次教育帮助仍然没有改进的；二是重大经营失误造成国资损失、违反契约条款、违规违纪的。对于不同身份的干部，免职/解聘的程序和方式有所不同。追索扣回制度是刚性退出的重要配套措施，有效解决了"人走了、责任没人担"的问题。
五是协商退出、正常离岗。这是重要的补充渠道，更加强调人性化和协商一致，体现了改革的温度。具体形式包括：干部自愿申请转非管理岗、提前离岗、正常退休等。协商退出的最大特点是"你情我愿"，是双方协商一致的结果，因此矛盾和阻力最小。对于那些年龄偏大、能力跟不上、但又没有严重过错的干部，协商退出是一种比较体面的退出方式。
总之，五大退出路径各有侧重、相互补充，构成了一个梯度化的退出体系。从柔性的岗位调整、待岗培训，到刚性的免职解聘，再到人性化的协商退出，企业可以根据不同人员的具体情况，选择最合适的退出方式，既保证改革的力度，又体现组织的温度。
四、制度联动与落地实操要点
末等调整和不胜任退出不是孤立的制度，它与国有企业三项制度改革、任期制契约化管理存在着深度的协同联动关系。2026年改革的一个重要特点，就是推动退出机制与干部人事、劳动用工、收入分配三项制度改革系统集成、协同发力，形成"能上能下、能进能出、能增能减"的良性循环。
一是与干部能上能下形成闭环。末等调整和不胜任退出是干部能上能下的重要组成部分，也是"下"的主要渠道。通过建立科学的认定标准和规范的退出程序，让"下"的干部心服口服，让"上"的干部理直气壮，真正形成能者上、庸者下、劣者汰的鲜明导向。同时，退出的干部经过培训提升后，还可以通过竞聘重新走上管理岗位，形成"能下也能再上"的完整闭环。
二是与员工能进能出相互促进。管理人员的末等调整和不胜任退出，对全体员工具有强烈的示范效应和传导作用。管理层动真格了，员工层的改革才能顺利推进。通过管理人员的"头雁效应"，带动全员绩效考核、竞争上岗、末等退出等制度的落地，真正打破"铁饭碗"，实现员工队伍的动态优化和活力激发。
三是与收入能增能减刚性联动。末等调整和不胜任退出必须与薪酬分配紧密挂钩，才能真正发挥作用。考核末等的，绩效年薪相应扣减；不胜任退出的，薪酬待遇随岗位调整而变化。通过"岗变薪变、绩变薪变"的刚性联动，让干好干坏不一样，让"下"的干部真正感到压力，让"上"的干部真正有动力，充分发挥薪酬的激励导向作用。
末等调整和不胜任退出是一项政策性强、敏感度高、涉及面广的工作，在推进过程中如果操作不当，很容易引发矛盾和风险。结合实践经验，落地实施中要特别注意以下几个关键要点。
第一，坚持党管干部原则，把好政治方向。党管干部是国有企业的根本原则。所有末等调整、不胜任退出的方案，都要先经党委前置研究讨论，再由董事会作出决定。同时，要充分发挥党组织的思想政治工作优势，做好深入细致的思想工作，帮助干部正确认识改革、正确对待调整。
第二，区分调整与辞退，守住稳定底线。必须明确，绝大多数末等调整和不胜任退出，仅仅是退出管理岗位，而不是解除劳动关系。干部不再担任管理职务，但仍然是企业的员工，企业要负责妥善安置。"岗变人不变"的方式，既达到了优化干部队伍的目的，又保持了员工队伍的基本稳定，是一种成本更低、风险更小的改革路径。
第三，考核结果刚性挂钩薪酬，强化激励导向。末等调整和不胜任退出要真正发挥作用，必须与薪酬分配紧密挂钩。年度考核末等的，要扣减或取消当年绩效年薪；连续考核不达标、被认定为不胜任的，不仅要下调薪酬，还要中止或收回已经授予的中长期激励。薪酬联动的核心，是要让"下"的干部真正感到"痛"，让"上"的干部真正感到"值"。
第四，全程保障申诉渠道，维护程序公平。要建立健全申诉复核机制。干部对考核结果、调整决定有异议的，可以在规定时间内提出申诉。受理部门要认真核查，在规定时间内作出复核答复。保障申诉渠道畅通，既是纠错防偏的重要机制，也是情绪疏导的有效途径，更是监督制约的重要手段。
五、典型案例
案例一：中国宝武钢铁集团——"赛马机制"下的全员竞聘与刚性退出
中国宝武钢铁集团作为全球最大的钢铁企业，在推进干部能上能下方面走在央企前列，其核心做法是建立"赛马机制"，通过全员竞聘、刚性考核、末等退出，打造了一支能打硬仗的干部队伍。
全员竞聘上岗，打破身份界限。中国宝武在全集团范围内推行全员竞聘制度，从集团总部部门负责人到子公司中层干部，所有管理岗位全部实行竞争上岗。竞聘过程坚持"公开、公平、公正"原则，岗位信息公开、报名条件公开、竞聘程序公开、选拔结果公开，不设门槛、不搞照顾，无论你是体制内干部还是市场化引进的人才，都站在同一起跑线上竞争。仅2025年一年，集团就有超过200个管理岗位通过竞聘产生，其中近30%的岗位由非原任职人员获得，真正实现了"能者上、庸者下"。
刚性考核兑现，末等强制调整。在考核方面，中国宝武实行"百分制+一票否决"的刚性考核体系。每个管理岗位都有明确的KPI指标，量化到具体数字、具体项目。考核结果分为A、B、C、D四档，其中D档为末等，比例不低于5%。对于考核为D档的干部，当年绩效年薪全部扣除，连续两年考核为D档的，直接免去管理职务，转入待岗培训。待岗培训期间只发基本工资，培训期满后重新参加竞聘，竞聘不上的解除劳动合同。这种"动真格"的考核，让每个干部都有危机感，真正把压力传递到了每个人身上。
配套薪酬改革，拉开收入差距。与干部能上能下相配套，中国宝武大力推进薪酬制度改革，实行"一岗一薪、岗变薪变"。同一层级的干部，因为业绩不同，收入差距可以达到2-3倍。干得好的，年薪上百万甚至几百万；干得不好的，可能只能拿基本工资。这种巨大的收入差距，形成了强烈的激励导向，让"多劳多得、优绩优酬"成为共识。通过几年的实践，中国宝武的干部队伍活力明显增强，企业经营业绩也持续提升，多项指标创历史最好水平。
案例二：中粮集团——职业经理人制度的"全周期管理"实践
中粮集团作为国有资本投资公司试点企业，在职业经理人制度改革方面进行了深入探索，形成了从选聘、考核、激励到退出的"全周期管理"模式，为国企市场化选人用人提供了宝贵经验。
市场化选聘，严把入口关。中粮集团的职业经理人全部通过市场化方式选聘，不搞内部指定、不搞照顾性安排。选聘过程严格按照"发布公告—资格审查—笔试面试—背景调查—体检录用"的程序进行，由专业的猎头公司和外部专家参与评审，确保选出真正懂经营、善管理的专业人才。集团旗下的中粮肉食、中粮地产等上市公司，总经理、副总经理等核心岗位全部面向全球公开招聘，吸引了一大批行业精英加盟。这些市场化选聘的职业经理人，带来了先进的管理理念和运营模式，为企业发展注入了新的活力。
契约化管理，明确权责利。每位职业经理人入职时，都要签订详细的聘任合同和业绩契约，明确任期目标、考核指标、薪酬待遇和退出条件。契约内容非常具体，不仅有营业收入、利润等财务指标，还有市场份额、品牌建设、团队建设等非财务指标；不仅有年度目标，还有任期总目标。职业经理人在授权范围内享有充分的经营自主权，可以自主决定团队组建、预算分配、业务策略等，集团主要通过考核进行监督。这种"契约+授权"的模式，既给了职业经理人充分的施展空间，又确保了国有资产的保值增值。
市场化退出，畅通出口关。对于职业经理人，中粮集团实行"到期即评、不达标即走"的刚性退出机制。每年进行年度考核，任期结束进行综合考核，考核未达标的，不再续聘，直接解除聘用关系。退出时严格按照合同约定执行，该补偿的补偿，该追索的追索，不搞"下不为例"，不搞"内部消化"。对于那些虽然完成了基本目标但表现平平的职业经理人，集团也会通过降低薪酬、调整岗位等方式进行优化。正是因为有了畅通的退出渠道，职业经理人队伍始终保持着较高的整体水平，真正实现了"优进劣出"。
案例三：招商局集团——"三项制度"改革的系统性推进
招商局集团作为历史悠久的央企，近年来以"三项制度"改革为抓手，系统推进干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减，取得了显著成效，被国资委评为三项制度改革A级企业。
干部能上能下常态化。招商局集团把干部能上能下作为三项制度改革的核心，建立了"年度考核+任期考核+专项考核"的多维度考核体系。考核结果与干部的任免、薪酬、培训直接挂钩。对于考核优秀的干部，大胆提拔使用；对于考核靠后的，进行约谈提醒、降职使用或免职处理。集团明确规定，各单位年度末等调整比例不低于3%，不胜任退出比例不低于1%，并将这项指标纳入对各单位主要领导的考核。为了减少改革阻力，集团还建立了"干部退出缓冲机制"，对于退出领导岗位的干部，根据其能力特长安排到专业技术岗位、项目一线或担任巡视员、调研员等，做到"人尽其才、才尽其用"。
员工能进能出市场化。在员工层面，招商局集团全面推行劳动合同制和岗位管理，打破"铁饭碗"。新员工全部通过公开招聘录用，严把入口关。在职员工实行全员绩效考核，考核不合格的，进行培训或调岗，仍不合格的解除劳动合同。集团还建立了内部人才市场，员工可以在集团内部自由流动，既优化了人力资源配置，也为员工提供了更多发展机会。通过几年的改革，集团员工队伍的结构明显优化，整体素质显著提升。
收入能增能减差异化。薪酬分配方面，招商局集团实行"效益导向、绩效挂钩、拉开差距"的分配原则。企业工资总额与经济效益紧密联动，效益增工资增，效益降工资降。员工个人收入与绩效考核结果直接挂钩，干得好的收入大幅增长，干得不好的收入明显下降。集团还大力推行中长期激励，对核心骨干员工实施股权激励、岗位分红等，让员工与企业结成利益共同体。通过收入分配的差异化，充分调动了广大员工的积极性和创造性，形成了"人人争先、个个奋进"的良好氛围。
结语
2026年，国企管理人员"能上能下"改革进入了深水区。末等调整、不胜任退出不再是写在文件里的口号，也不是阶段性的专项行动，而是正在成为国有企业常态化的人才管理机制。这是一场深刻的变革，它触及的是利益格局，改变的是思维观念，重塑的是制度体系。
在这场变革中，我们既要看到改革的紧迫性和必要性，坚定不移地推进改革；也要看到改革的复杂性和艰巨性，审慎稳妥地推进改革。要坚持党管干部原则，把握正确的改革方向；要坚持市场化方向，充分发挥市场机制的作用；要坚持梯度化处置，兼顾改革力度与队伍稳定；要坚持闭环管理，实现退出与引进、培养、使用的有机联动。
对于国有企业的管理者而言，这既是挑战也是机遇。常态化的考核与调整，意味着"铁交椅"时代的彻底终结，每个人都要有本领恐慌和危机意识，持续提升自己的经营管理能力，以过硬的业绩和能力赢得岗位、赢得尊重。同时，市场化的机制也为真正有能力、有抱负的人才提供了更广阔的舞台，只要你有真本事，就一定能找到自己的位置，实现自己的价值。
改革没有完成时，只有进行时。从"全覆盖"到"强刚性"，从"建制度"到"见实效"，国企干部人事制度改革正在一步步走向深入。我们有理由相信，随着末等调整和不胜任退出机制的常态化运行，国有企业的干部队伍必将更具活力、更有效率、更有战斗力，国有企业也必将在全面建设社会主义现代化国家的新征程中发挥更大的作用、作出更大的贡献。
嘉伦国咨人力资源研究咨询中心简介
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来源：嘉伦国咨人力资源研究咨询中心
