【嘉伦原创】国企集团管控的破局之路与实践路径
作为国民经济的“压舱石”和“顶梁柱”，国企集团承载着服务国家战略、优化资源配置、推动产业升级、保障民生福祉的重要使命。随着国企改革向纵深推进，尤其是《完善中国特色现代企业制度的意见》等政策的落地实施，国企集团规模不断扩大、业务布局日趋多元、层级结构愈发复杂，传统“行政化管控”“粗放式管理”已难以适配高质量发展需求，如何构建科学高效、权责明晰、协同赋能的集团管控体系，成为摆在国企经营管理者和高层管理人员面前的核心课题。本文立足国企改革导向，结合实践案例，探析新时代国企集团管控的核心逻辑、现存痛点与优化路径，为国企高层破解管控难题、激活发展动能提供参考。
一、新时代国企集团管控的核心内涵与政策导向
国企集团管控的本质，是集团总部基于产权关系和战略目标，对下属子企业、业务板块进行的统筹协调、监督约束与价值赋能，核心是实现“管得住、放得活、提效能”——既要守住国有资产保值增值的底线，防范经营风险，又要激发下属单位的经营活力，推动集团整体战略落地，最终实现“1+1>2”的协同效应。与民企集团管控相比，国企集团管控具有鲜明的特殊性：既要遵循市场化经营规律，提升企业核心竞争力；又要坚守政治属性，落实党对国有企业的全面领导，服务国家战略布局，兼顾经济效益与社会效益的统一。
当前，国家层面对国企集团管控的政策导向日益清晰。《完善中国特色现代企业制度的意见》明确提出，要以坚持和加强党的领导为根本，以完善公司治理为重点，推动国企治理结构更加健全、市场化运营机制更加完善、科学管理水平进一步提高，经过5年左右推动具备条件的企业普遍建立适合国情的中国特色现代企业制度。《改革国有资本授权经营体制方案》则强调，要以管资本为主加强国有资产监管，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一，明确出资人代表机构与国家出资企业的权责边界，分类开展授权放权，培育具有全球竞争力的世界一流企业。这些政策要求，为国企集团管控改革划定了核心方向：必须打破行政化管控惯性，构建“党建引领、治理完善、权责对等、协同高效、风险可控”的现代化管控体系。
二、当前国企集团管控面临的突出困境
结合多年咨询实践与调研发现，当前多数国企集团在管控体系建设中仍存在诸多痛点，严重制约了集团战略落地与核心竞争力提升，尤其需要高层管理者高度重视、精准破解。
（一）治理体系不完善，权责边界模糊
部分国企集团存在“党建与治理脱节”“决策机制不规范”的问题：党委（党组）“把方向、管大局、保落实”的领导作用发挥不充分，前置研究讨论的质量和效率不高；董事会“定战略、作决策、防风险”、经理层“谋经营、抓落实、强管理”的权责划分不清晰，存在“越位、缺位、错位”现象。有的集团总部过度干预下属企业日常经营，导致子企业缺乏经营自主权，活力不足；有的则放权过度，总部对下属企业的战略管控、风险管控缺位，出现“各自为战”“诸侯割据”的局面，甚至出现重大投资决策失误、国有资产流失等问题。如河南专项巡视发现，部分省管国企“三重一大”决策制度执行不到位，法人治理结构职责界定不清，决策民主化、科学化水平不高，个别企业重大投资项目决策失误，造成国有资产流失。
（二）管控模式同质化，适配性不足
很多国企集团简单照搬“财务管控、战略管控、运营管控”的传统分类，未结合自身产业属性、发展阶段、业务布局特点选择适配的管控模式，甚至对不同业务板块、不同发展阶段的子企业采用“一刀切”的管控方式。例如，对核心主业子企业管控过松，无法保障集团战略在核心领域的落地；对非主业子企业管控过严，制约了其市场化转型活力；对新兴业务板块采用成熟业务的管控模式，难以适配其快速迭代、灵活试错的发展需求。这种“同质化管控”违背了“分类引导、统筹推进”的政策要求，导致管控效率低下，无法实现资源的最优配置。
（三）协同机制不健全，资源配置低效
国企集团往往存在“大而不强、散而不聚”的问题，核心根源在于协同机制缺失。一方面，集团内部各业务板块、各子企业之间缺乏有效的协同联动，存在资源分散、重复建设、恶性竞争等现象，如部分国企在采购、生产、销售等环节各自为战，无法形成规模效应；另一方面，集团总部的资源整合能力不足，资金、人才、技术、品牌等核心资源无法有效下沉到优势业务和重点项目，导致资源浪费严重，核心竞争力难以提升。此外，部分国企集团信息化建设滞后，未构建一体化的数字管控平台，数据不通、信息孤岛问题突出，无法为管控决策提供精准的数据支撑。
（四）风险管控薄弱，合规体系不完善
国企集团层级多、业务杂、范围广，面临的经营风险、财务风险、合规风险、廉洁风险等日益复杂，但部分集团的风险管控体系仍存在明显短板。有的集团未建立健全多层次风险预警和防范处置机制，风险识别不全面、预警不及时、处置不到位；有的内控、法务机构不独立，合规管理流于形式，招标采购不规范、关联交易不透明等问题突出，如河南专项巡视发现，部分国企存在规避招标、明招暗定、陪标串标等问题，关键岗位和重要领域违规违纪问题突出。此外，部分高层管理者风险意识薄弱，存在“重发展、轻风控”“重业绩、轻合规”的倾向，进一步加剧了风险隐患。
（五）激励约束不到位，人才活力不足
激励约束机制不完善是制约国企活力的关键因素之一。部分国企集团仍沿用传统的薪酬分配模式，薪酬与业绩挂钩不紧密，“干多干少一个样、干好干坏一个样”的现象依然存在；中长期激励机制缺失，难以吸引和留住核心人才，尤其是市场化人才。同时，考核评价体系不合理，考核指标过于侧重短期业绩，忽视长期战略落地、创新发展、社会责任等方面，导致下属企业和管理人员追求短期利益，缺乏长远发展眼光。此外，部分国企未有效落实经理层任期制和契约化管理，管理人员经营管理责任未充分压实。
三、构建新时代国企集团管控的现代化体系
针对当前国企集团管控的突出痛点，结合政策要求与实践案例，高层管理者应立足集团战略，以“党建引领、治理筑基、模式适配、协同赋能、风控护航、激励激活”为核心，构建适配新时代要求的现代化集团管控体系，推动国企集团实现高质量发展。
（一）强化党建引领，筑牢管控根基
坚持党对国有企业的全面领导，是国企集团管控的根本原则，也是区别于其他企业集团管控的核心特征。一是完善党建与治理深度融合的机制，明晰党委（党组）讨论和决定重大事项的边界，提高前置研究讨论的质量和效率，确保党委（党组）在重大决策、干部任免、项目安排、资金使用等方面的领导权，推动党的组织和工作有效覆盖。二是探索坚持党管干部、党管人才原则与发挥市场机制作用相结合的有效模式，规范董事、监事、高级管理人员的选聘、考核、激励和监督机制，打造政治过硬、专业精湛、作风优良的管理团队。三是将党建工作融入管控全过程，把党建考核与经营业绩考核挂钩，以党建引领合规管理、风险管控、企业文化建设，确保国企集团始终沿着正确方向发展。
（二）完善公司治理，明晰权责边界
完善的公司治理是集团管控高效运行的基础，核心是厘清“党委、董事会、经理层、监事会”的权责边界，形成“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”的治理机制。一是强化章程在公司治理中的基础作用，依法依规、一企一策地制定公司章程，规范各治理主体的权责，推动各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务。二是健全董事会建设，完善外部董事评价和激励约束机制，落实外部董事知情权、表决权、监督权、建议权，推动集团总部授权放权与分批分类落实子企业董事会职权有机衔接，规范落实董事会向经理层授权制度。三是强化经理层履职能力，全面推进任期制和契约化管理，明确经理层的经营责任和考核标准，充分发挥经理层“谋经营、抓落实、强管理”的作用。四是健全监事会监督机制，强化监事会对董事会、经理层履职情况的监督，聚焦国有资产保值增值、合规经营等重点领域，防范权力滥用。
（三）适配管控模式，实现精准管控
国企集团应摒弃“一刀切”的管控模式，结合自身战略定位、产业属性、业务布局和子企业发展阶段，“一企一策、一业一模”选择适配的管控模式，实现精准管控。结合实践来看，国企集团可采用“混合管控”模式，即根据业务板块的战略重要性和协同性，灵活组合使用各类管控方式：一是对核心主业、关键领域子企业，采用“运营管控+战略管控”模式，强化集团总部在战略规划、业务标准、资源配置、风险管控等方面的管控力度，确保核心业务的稳定性和竞争力，如国家电网对省公司实行“人财物”集约化管理，统一规划、建设标准和调度指挥。二是对非核心主业、市场化程度较高的子企业，采用“战略管控+财务管控”模式，集团总部聚焦战略导向、财务监督和业绩考核，赋予子企业充分的经营自主权，激发其市场化活力，如招商集团总部主要通过财务指标和投资回报率对下属子公司进行管控。三是对新兴业务、创新板块子企业，采用“平台赋能+财务管控”模式，集团总部提供资金、技术、人才等资源支持，弱化日常经营干预，鼓励其灵活试错、快速迭代。四是对国有资本投资、运营公司，采用“资本管控”模式，聚焦“投、管、退”全流程，强化资本回报、资产结构和投融资效率管控，如复星国际聚焦投资决策和投后价值提升，各产业集团自主经营、自负盈亏。
（四）健全协同机制，提升资源配置效率
协同赋能是集团管控的核心价值所在，国企集团应打破内部壁垒，构建“上下联动、左右协同、内外融合”的协同机制，实现资源最优配置。一是搭建集团层面的协同平台，整合战略、运营、财务、人力、投资等关键领域资源，推动核心资源向主业集中、向优势项目倾斜，防止盲目多元化扩张、无序扩张。如广新控股集团打造一体化数字运营、数字人力、数字资管等综合性管理平台，建设数据中台盘活海量数据资产，实现数据互通互用，释放数据要素价值。二是建立业务协同机制，推动各业务板块、子企业之间在产业链、供应链、技术研发等方面的协同合作，形成规模效应和协同效应，如广新控股旗下广青科技打造“5G+智慧工厂”，实现产品全生命周期精细化管理，兴发铝业通过全流程数字协同管理，提升生产效率、降低制造成本。三是推进数字化转型，构建一体化数字管控平台，实现集团总部与子企业之间的数据互通、信息共享，提升管控的精准度和效率，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合，如广新控股通过6S战略管理平台，形成战略管理完整闭环，保障战略穿透式管理。
（五）强化风险管控，筑牢合规防线
国企集团必须坚守风险底线，构建“全面覆盖、全程管控、全员参与”的风险管控体系，防范化解各类风险隐患，保障国有资产安全。一是建立健全多层次风险预警和防范处置机制，覆盖战略风险、财务风险、经营风险、合规风险、廉洁风险等各个领域，明确风险识别、评估、预警、处置的流程和责任，实现风险早发现、早预警、早处置。二是强化合规管理，设立独立的内控、法务机构，完善合规管理制度和流程，推动合规管理融入生产经营全过程，重点规范招标采购、关联交易、资金管理等关键环节，杜绝违规操作，如广新控股建设“一体化”综合监督平台，实现关键数据共享，推动跨部门联合监督，提升风险防范能力。三是加强审计监督，建立常态化审计机制，聚焦重大投资项目、资金使用、干部履职等重点领域，开展专项审计和常态化审计，及时发现和整改问题，防止国有资产流失。四是强化高层管理者的风险意识，将风险管控纳入考核评价体系，推动全员树立“风险第一、合规为先”的理念。
（六）优化激励约束，激活人才活力
人才是国企集团发展的核心动力，完善的激励约束机制是激活人才活力、推动战略落地的关键。一是深化薪酬分配制度改革，健全工资合理增长机制，建立“业绩与薪酬挂钩、贡献与回报匹配”的薪酬体系，打破“平均主义”，对核心人才、关键岗位实行差异化薪酬，提升薪酬的市场竞争力。如《完善中国特色现代企业制度的意见》提出，要建立科学的企业高级管理人员薪酬和绩效考核制度，合理确定薪酬水平，深化国有企业工资分配制度改革。二是完善中长期激励机制，结合企业实际，推行股票期权、限制性股票、员工持股、分红权等激励方式，尤其是对新兴业务、创新板块和核心骨干人才，通过中长期激励绑定个人利益与企业长远发展，激发人才创新活力。三是健全考核评价体系，构建“短期业绩与长期战略相结合、经济效益与社会效益相结合”的考核指标体系，不仅考核营业收入、利润等短期指标，还考核战略落地、创新发展、安全生产、社会责任等长期指标，引导下属企业和管理人员树立长远发展眼光。四是落实经理层任期制和契约化管理，更大范围、分层分类落实管理人员经营管理责任，明确任期目标、考核标准和退出机制，激发经营管理者的积极性和责任感。
四、以管控升级赋能国企高质量发展
新时代背景下，国企集团管控改革既是落实国家国企改革政策的必然要求，也是国企自身实现高质量发展、打造世界一流企业的内在需求。作为国企经营管理者和高层管理人员，必须立足集团战略，打破传统管控思维，坚守“党建引领”的根本原则，以完善公司治理为基础，以适配管控模式为核心，以协同赋能为抓手，以风险管控为底线，以激励约束为动力，构建科学高效、权责明晰、协同赋能的现代化集团管控体系。
国企集团管控改革不是一蹴而就的工程，而是一个持续优化、动态调整的过程。高层管理者应主动担当、积极作为，结合企业实际，精准破解管控痛点，不断完善管控体系，推动管控模式从“行政化管控”向“市场化赋能”转变，从“粗放式管理”向“精细化管控”转变，从“各自为战”向“协同发展”转变，让集团总部真正成为战略引领者、资源整合者、风险管控者、服务赋能者，激发集团整体活力和核心竞争力，推动国企集团在服务国家战略、推动产业升级、保障民生福祉中发挥更大作用，实现国有资产保值增值，向着世界一流企业目标奋勇前行。
