县域国资改革样本：从汤阴县实施方案看地方国有企业高质量转型发展的核心趋势与实践启示
一、政策背景与研究价值
当前，“十五五”规划开局起步，国企改革深化提升行动接续推进，地方国资国企尤其是县域国企正处于市场化转型、高质量发展的关键节点。
近日，汤阴县财政局（国资委）发布了《汤阴县国有企业高质量转型发展实施方案（征求意见稿）》（以下简称“汤阴方案”）。这一方案不仅为汤阴县国有企业的未来发展明确了路线图与时间表，也从县域基层层面折射出地方国有企业高质量转型发展的共性方向。作为县域国资改革的具象样本，拆解其框架与举措，对各地地方国企推进转型具有较强的参考价值。
二、汤阴县国企转型方案的核心框架
2.1 分阶段量化转型目标
汤阴方案提出了明确的可考核目标：到2027年6月底前，培育新增一家产业类AA+信用主体，扩大债券发行规模；到2028年，县属国有企业总资产规模突破250亿元，总资产负债率控制在65%以内。
2.2 “1+3+N”国资运营架构
方案构建了“1+3+N”的三级国资监管运营体系。“1”为汤阴县财政局（国资委），履行国资监管主体职责；“3”为3家县属一级国有企业，包括新组建的汤阴县产业投资集团、汤阴城发集团有限公司、汤阴县国有资本投资运营有限公司。其中，产业投资集团定位为产业化转型主体，围绕文旅、农业等特色产业，聚焦多个产业板块开展市场化业务；另外两家企业短期内保持功能性平台定位，逐步向产业化、市场化主体转型；“N”为一级国有企业下属产业化专业子公司及功能性子公司，分别支撑市场化转型和债务风险防范。
2.3 六项重点举措
方案围绕目标与架构，部署了六项重点举措：
- 拓宽融资渠道，防范债务风险：支持符合条件的县属国企拓宽债券融资等多元化融资渠道，优化融资结构、降低融资成本；落实“631”债务偿还机制，探索债务风险应急备付金机制，提升风险防控能力。
- 推动整合重组，构建产业生态：推动产业投资集团组建，优化股权结构和组织架构，促进内部协同和资源共享；围绕县域产业基础发展文旅、农业、城市运营、商贸供应等市场化业务，推动国企向产业化经营主体转型。
- 坚持项目为王，夯实发展基础：建立经营性投资、存量项目、股权投资三类项目库，强化项目谋划、运营管理和战略投资，推动产业项目投运见效，提升基础设施运营效率，培育县域产业发展新动能。
- 落实支持政策，强化资产盘活：支持县属国企依法参与政府投资项目和城乡运营服务项目，增强经营性现金流；系统梳理县域国有资产资源，提高闲置低效资产利用效率，推动资源资产化、资产资本化。
- 优化国资监管，规范治理管理：健全国资监管机制，理顺政府、国资监管机构和企业权责关系，明确权责清单；完善党组织、董事会、经营层建设，规范重点领域授权管理，提升公司治理水平。
- 完善人才机制，优化考核激励：坚持党管人才原则，完善分层分类人才制度；建立以产业转型和价值创造为导向的考核薪酬体系，将负责人收入与年度目标、任期考核挂钩，强化关键岗位和骨干人才激励。
三、汤阴方案的核心亮点：精准契合新一轮国企改革政策导向
作为县域层面的国企转型方案，汤阴方案并非简单的任务堆砌，而是系统性呼应了国企改革深化提升行动的核心要求，在县级国资改革中具有较强的前瞻性与示范价值，核心亮点体现在四个维度：
3.1 架构设计：以“管资本”为主重构三级国资体系，落地两类公司改革要求
政策导向：新一轮国企改革明确要求深化国有资本授权经营体制改革，加快从“管企业”向“管资本”转变，做强做优国有资本投资、运营两类公司。
方案特色：不同于多数县域国企“拼盘式整合”的粗放模式，汤阴方案以“1+3+N”架构明确了监管层、一级平台、专业化子公司的三级权责边界，专门设置国有资本投资运营公司与产业投资集团，清晰划分功能性平台与产业化主体的功能定位，在县域层面率先落地“两类公司”改革逻辑，通过股权运作、资本整合推动国有资本优化配置，契合国资监管体制改革的核心方向。
3.2 风险管控：构建全闭环债务防控机制，严守风险底线的监管要求
政策导向：防范化解地方国企债务风险是当前国资监管的核心底线，国资委、财政部多次要求建立债务风险长效防控机制，严格管控资产负债率，强化债务到期管理。
方案特色：方案未停留在“压降负债率”的笼统表述，而是形成了“红线约束+过程管控+应急兜底”的全闭环风控体系：以65%资产负债率为刚性红线，以“631”债务偿还机制实现到期债务的全周期管理，以政银企常态化对接拓宽资金接续渠道，以债务风险应急备付金应对突发流动性风险。整套机制可落地、可核查，将中央债务管控要求拆解为县域可执行的操作标准，针对性极强。
3.3 转型路径：“信用升级+产业培育”双轮驱动，破解平台公司转型难题
政策导向：新一轮改革明确要求剥离地方融资平台的政府融资功能，推动平台公司向市场化、产业化主体转型，同时扩大国企直接融资比重，优化融资结构。
方案特色：针对县域国企普遍存在的“信用等级低、融资成本高、无实体产业”的共性痛点，方案确立了“信用评级提升打基础、特色产业培育提造血”的双路径转型逻辑：短期以培育AA+产业类信用主体为抓手，打通债券融资等低成本直接融资渠道；长期立足本地文旅、农业禀赋布局产业化业务，推动平台公司从“融资工具”向“产业运营主体”转型，避免了转型“空心化”，路径清晰且贴合县域实际。
3.4 运营管理：项目库全生命周期管理，落实国企提质增效改革要求
政策导向：国企改革深化提升行动将“提质增效”作为核心目标，要求强化投资项目全生命周期管理，提升国有资本配置效率与回报水平。
方案特色：方案建立经营性投资、存量管理、股权投资三类项目库，将产业转型、资本运作全部落到项目载体上，实现项目从谋划、储备、落地到运营的全流程闭环管理，改变了县域国企常见的“重投资、轻运营”“重规模、轻效益”的粗放模式，以精细化管理支撑高质量转型，契合国企提质增效的改革方向。
四、从汤阴样本看地方国企高质量转型的四大核心趋势
4.1 融资端：从单一渠道依赖向多元化资本市场融资转型
4.1.1 全国政策与行业态势
从全国来看，部分地方国企面临债务负担重、融资结构失衡的问题。据财政部公开数据，2025年前三季度，国有企业营业总收入虽有增长，但部分地方国企收支平衡压力加剧，偿债高峰期到来使得还本付息压力上升，高债务率、高融资成本、债务滚动接续压力大等问题突出。一些地方国企受资产规模、信用评级限制，难以从资本市场获取低成本、长周期融资，不得不转向高利率非标产品，进一步推高综合融资成本。
当前，扩大直接融资比重、优化融资结构已成为国资监管的明确导向，推动国企信用评级提升、债券发行扩容是地方国企融资转型的核心路径。
4.1.2 汤阴实践的契合性
汤阴方案提出优化融资结构，全力推动国有企业发行债券，探索多元化融资方式，明确将AA+主体培育作为核心抓手，这与全国趋势高度契合。发行债券是国有企业获取低成本资金的重要途径，多元化融资方式可以降低对单一融资渠道的依赖。例如，通过股权融资等方式，可以优化企业资本结构，减少债务压力。这体现了汤阴县在国有企业融资方面，积极顺应全国趋势，试图打破传统融资模式的局限，为企业发展提供更稳定、低成本的资金支持。
4.2 风控端：从被动偿债向全周期机制化风险管控转型
4.2.1 全国政策与监管要求
防范化解地方国企债务风险是当前国资监管的底线任务。根据《国务院关于2024年度企业国有资产（不含金融企业）管理情况的专项报告》，截至2024年末，全国国有企业资产负债率为64.8%，虽保持在65%的警戒线以内，但区域、层级分化明显，县域国企债务风险防控仍是薄弱环节。健全国有资产管理监督体制机制，强化企业财务监管，深入开展风险排查治理是全国国资管理的重要任务。
4.2.2 汤阴实践的落地路径
汤阴方案落实“631”债务偿还机制，加强“政银企”常态化对接，探索建立债务风险应急备付金机制，这些举措是全国债务风险防范工作在县域层面的具体实践。“631”机制即对到期债务提前6个月制定偿债计划、3个月落实资金来源、1个月备足偿债资金，是当前地方国企债务管控的成熟工具。“政银企”对接能获取政策与资金支持，而债务风险应急备付金机制则为应对突发债务风险提供了保障，维护区域金融稳定与国资安全，与全国强化国企债务风险管控的要求高度一致。
4.3 布局端：从功能性平台向产业化市场化国有资本布局转型
4.3.1 全国布局优化方向
从全国来看，国有企业正聚焦战略安全、产业引领、国计民生等领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向战略性新兴产业集中。同时，抓好传统产业转型升级，推动信息技术与传统产业深度融合，促进智能化、绿色化、融合化发展；抓好新兴产业和未来产业培育，在新能源、航空航天等领域发力；抓好专业化、市场化产业投融资体系建设，发挥国有资本投资、运营公司的功能作用。
对于地方尤其是县域国企而言，核心方向是推动平台公司从“政府融资工具”向“产业运营主体”转型，立足本地资源禀赋培育特色产业，提升经营性现金流占比。
4.3.2 汤阴实践的呼应
汤阴方案构建产业生态体系，围绕当地文旅、农业等特色产业，推动文旅市场化、农业产业化，开展工程施工及咨询、城市运营等市场化业务，是对全国国有经济布局优化趋势的基层呼应。通过立足本地产业基础，汤阴县国有企业可以更好地发挥资源优势，在传统产业升级方面，如对农业进行产业化运作，提升附加值。在新兴产业培育上，也可以依托当地资源，探索文旅与新兴技术融合等模式，同时通过建立各类项目库，为产业发展提供项目支撑，与全国构建现代化产业体系的方向一致。
4.4 治理端：从行政化管理向现代化敏捷化治理体系转型
4.4.1 全国治理变革方向
全国范围内，国有企业正致力于完善中国特色现代企业制度，以“一表多单”厘清权责边界，提升决策科学性。董事会建设将根据企业功能、层级和规模差异化推进，外部董事来源将拓宽，以提升董事会决策能力。同时，探索“柔性化”组织模式，在新兴领域实施柔性化、项目化运作，打破部门墙和固定层级，形成“稳定平台 + 敏捷前台”的复合型组织能力，以应对数字经济和新产业变革的挑战。
4.4.2 汤阴实践的探索
汤阴县国有企业通过组建产业投资集团等举措，优化股权结构与组织架构，推动集团内部业务单元的协同合作与资源共享，这体现了对企业治理优化的探索。虽然未明确提及“一表多单”等具体制度，但优化组织架构、明确各企业功能定位，有助于厘清权责边界。而在产业发展中，围绕特色产业开展多元化业务，可视为对市场变化的一种灵活应对，与全国国有企业探索柔性化组织变革，以更好适应市场和产业发展趋势有相通之处。
五、对地方国企高质量转型的实践启示
汤阴方案作为县域国企转型的具象方案，其底层逻辑与实践路径对各级地方国企均有参考价值，核心可总结为三点：
1. 坚持目标引领，量化转型节点。转型需设置分阶段、可考核的量化目标，将信用评级、资产规模、负债率、产业营收占比等核心指标拆解到年度，避免转型任务虚化空转。
2. 坚持底线思维，统筹发展与安全。将债务风险防控贯穿融资、投资、运营全流程，建立常态化偿债机制与应急保障机制，在风险可控的前提下推进市场化转型。
3. 坚持因地制宜，锚定产业根基。地方国企转型不能盲目跟风新兴产业，需立足本地资源禀赋与产业基础，培育特色经营性业务，逐步提升自我造血能力。
从全国层面看，地方国企高质量转型是国资国企改革的重要组成部分。汤阴县的基层实践，既是全国转型趋势的微观缩影，也为同类型地区提供了可参考的操作框架。各地国企可结合自身禀赋，吸收共性路径，探索适配本地的转型方案，持续做强做优做大国有资本和国有企业。
附件：《汤阴县国有企业高质量转型发展实施方案（征求意见稿）》
汤阴县国有企业高质量转型发展实施方案（征求意见稿）
为深入落实国家《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》和省市关于国有企业改革深化提升行动方案工作要求，深化县属国有企业改革，做强做优做大国有资本和国有企业，强化核心功能、提升核心竞争力，推动县属国有企业高质量转型发展，加快建设现代新国企，现结合我县实际，制定本方案。
一、总体思路与目标
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻总书记关于建设中国特色现代企业制度的重要论述精神，以“布局重构、价值领航、机制革新、风险防控”为核心，以量化硬杠、刚性约束为抓手，强化县国资委履行出资人职责，构建“1+3+N”的国资体系架构并明晰具体功能定位，开启了国资国企改革的全新阶段，更加精准服务县域经济发展和现代化产业体系建设。
2026年3月底，实现河南星城产投控股集团有限公司AA信用评级优化，9月底前完成产业类公司债券发行。2027年6月底前，新增一家产业类AA+信用主体，扩大债券发行规模。到2028年，县属国有企业总资产规模突破250亿元，总资产负债率控制在65%以内，债务风险得到有效控制；各县属国有企业逐步成为功能定位精准、核心主业突出、融资渠道多元、运营管理规范的现代国有企业。到2029年，全面完成改革目标任务，形成系统完备、科学规范、运行高效的国资国企发展新格局，实现功能作用显著增强、布局结构持续优化、创新驱动成效突出、代制度成熟定型、风险防控全面夯实五大核心目标。
二、国资体系架构与功能定位
（一）国资体系架构
“1”为汤阴县财政局（国资委）。“3”为3家县属一级国有企业，即新组建的产业投资集团（产业类AA+信用主体）、汤阴城发集团有限公司、汤阴县国有资本投资运营有限公司（汤阴县城乡发展投资集团有限公司）。“N”为一级国有企业下属产业化专业子公司及功能性子公司。
（二）功能定位
县国资委：财政局（国资委）依法委托汤阴县国有资产投资服务中心，履行出资人职责，以此逐步理顺出资关系，优化国有经济布局，同时确保国有资本安全与效率。
产业投资集团：定位为产业化转型主体，结合汤阴高新技术产业开发区和豫北航空经济协作区的产业集聚优势，依托河南星城产投控股集团有限公司、汤阴县产业集聚区弘达投资有限公司、河南豫北航空投资有限责任公司等具有产业基础的主体，通过新设（重组）方式组建，围绕文旅、农业等特色产业禀赋，聚焦“园区综合开发、城市运营、文旅教育、商贸供应、人力资源、产业服务”等产业板块，开展市场化经营性业务。
汤阴城发集团有限公司、汤阴县国有资本投资运营有限公司：短期内保持功能性平台定位，推进存量项目顺利实施和高效运营，妥善处置历史债务，驱动债务风险化解与国有资本保值增值；长期向产业化主体进行转型。
下属产业化专业子公司围绕核心业务板块，优化产业布局，明确实施路径，支撑市场化转型；下属功能性子公司围绕存量项目建设与运营，支撑一级国有企业债务风险防范。
三、重点举措
（一）拓宽融资渠道，防范债务风险
优化融资结构。全力推动县属国有企业发行债券，积极探索多元化融资方式，最大限度压降融资成本。
强化债务风险防范。落实“631”债务偿还机制。加强“政银企”常态化对接，积极争取政策与资金支持。探索建立债务风险应急备付金机制，切实维护区域金融稳定与国资安全。
（二）推动整合重组，构建产业生态
稳步实施整合重组。推动产业投资集团组建，优化股权结构与组织架构，着力推动集团内部业务单元的协同合作与资源共享。
构建产业生态体系。重点支持国有企业立足全县现有产业基础，构建新兴业态，推动文旅市场化、农业产业化等，鼓励国有企业开展工程施工及咨询、城市运营、商贸供应、人力资源等市场化业务，形成业务多元、充满活力的产业生态。
（三）坚持项目为王，夯实发展基础
建立经营性投资项目库。加大产业及配套项目谋划储备力度，实行动态管理，保持适度项目投资规模。
建立存量项目管理库。推动产业项目投入运营，促进投资效益快速释放。提升存量基础设施项目运营效率，为产业发展提供坚实支撑。
建立股权投资项目库。依托企业自有资金及产业投资基金对有成长潜力、产业链链主等企业开展战略性股权投资，探索“股权财政”新模式，培育产业发展新动能。
（四）落实支持政策，强化资产盘活
建立健全支持政策。支持县属国有企业依法参与政府投资项目的建设与运营，依法参与城乡运营服务类项目。强化经营性项目资金支付力度，加快资金流动，提升资金使用效率。
增强资产运营效能。全面梳理、整合县域国有资产、资源，提升闲置、低效资产利用效率，推动资源变资产、变资金，强化存量股权投资管理，探索国有资本参与农村集体资金、资产和资源管理。
（五）优化国资监管，规范治理管理
规范国有资产管理和监督。建立健全国资监管机制，理顺县政府、国资委与国有企业之间的权责关系，明确权责清单，强化常态化监管落地落实。
完善国有企业公司治理机制。加强党组织、董事会、经营层建设。规范集团与下属企业在投资、融资、安全生产等重点领域的授权管理。全面提升国有企业管理的规范化、专业化与市场化水平。
（六）完善人才机制，优化考核激励
坚持国有企业党管人才的原则，逐步制定和完善针对不同类别、层次人才的制度规定和实施细则，构建开放多元、竞争择优的人才引育格局。
推行以产业转型和价值创造为导向的考核体系和薪酬体系。科学量化产业化转型指标，探索实施与企业功能定位相适应的差异化考核，将企业负责人的收入与企业年度目标、任期考核相挂钩。强化对关键岗位、骨干人才的精准激励，激发人才创新活力。
四、实施保障
（一）加强组织领导。由县投融资管理委员会全面统筹，协调推动县属国有企业改革转型进度，协调解决转型过程中的重点、难点问题，确保改革顺利有序实施。
（二）形成工作合力。高新技术开发区管委会、豫北航空经济协作区管委会、发展改革委、住建局、城管局等相关部门，要结合自身工作职能，既各司其职，又密切协作，合力高效推进改革转型。
（三）落实容错纠错。建立容错纠错机制，鼓励国有企业领导干部在高质量发展中担当作为，对确因探索性创新出现的失误，但决策程序合规、履职勤勉尽责且未谋取私利的，予以容错免责。
（四）严肃纪律监督。纪检监察、财政、国资等部门加强过程监督，对落实不力的单位和个人及时督促整改，对造成国有资产流失的，严肃予以追责问责。
2026年7月6日
文件解读（起草说明）
一、起草背景与必要性
我县县属平台公司长期承担基础设施建设、政府项目投融资职能，存在业务同质化、经营性收入薄弱、内部管理松散、抗风险能力不足等短板。当前国资国企改革进入攻坚阶段，上级对国企转型、债务管控、合规运营、公平竞争提出硬性要求。制定本方案，能够系统性规范企业经营行为，明确转型路径，压实监管责任，在防范国有资产流失的同时，维护县域市场公平竞争秩序，推动县属国企健康可持续发展。
二、起草依据
1.《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》；
2.《公平竞争审查制度实施细则》；
3.国家、省、市关于深化国企改革、推进平台公司市场化转型系列政策文件；
4.市县国资监管、风险防控相关工作安排。
三、起草过程
1.摸底调研：全面摸排8家县属国有企业经营现状、资产债务、业务结构、现存问题，梳理短板弱项。
2.框架草拟：结合县域实际，参照外地成熟经验，搭建方案整体框架，明确目标、任务和保障措施。
3.征求意见：征求县财政局、审计局及各平台公司意见，修改完善内容。
4.合规自查：对照公平竞争审查标准逐项核查，方案未设置市场壁垒、排他条款，无限制竞争、地方保护内容，符合公平竞争要求。
四、核心内容说明
方案分为总体要求、重点任务、保障措施、附则四部分，核心聚焦公司治理、主业转型、资产盘活、风险防控、公平竞争五大板块，兼顾短期问题整改与长期发展布局，明确任务时限与监管责任，可操作性较强。
五、公平竞争审查情况
经内部自查，本方案在项目合作、资产处置、业务发包、政策支持等方面，坚持公开择优原则，未出现指定交易、差别化对待市场主体、限制外来经营主体等情形，符合公平竞争审查相关规定。
