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从“合规”到“有效” | 2026—2029新一轮国资国企改革，必须读懂的五个转变与落地清单

导言：不是“要不要改”，而是“怎么改到位”

2026年5月，《关于进一步深化国资国企改革方案（2026—2029年）》正式下发；此后河南、湖北、山东等多个省份及近20个地市密集召开工作会议部署落实。6月23日，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清在全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议上强调，要“突出战略使命，聚焦主责主业，坚定不移深化国资国企改革”。至此，新一轮改革进入全面贯彻部署阶段。

与国企改革三年行动、深化提升行动相比，本轮改革的根本区别在于：它不再是单一机制的修补，而是以“把方向、建制度、明权责”为核心逻辑，叠加新《公司法》的法律刚性、穿透式监管的技术手段、分类差异化管控的政策框架，推动中国特色现代企业制度从“框架搭建”走向“实质落地”。

对国央企中层以上管理者而言，这意味着一次从“制度合规”到“治理有效”的能力检验。本文不重复罗列政策条文，而是从五个根本转变切入，给出一份可对照自查的落地清单。

01｜大势研判：读懂本轮改革的五个根本转变

把握改革方向，关键是看清“变的是什么”。综合《方案》精神与近期部署，本轮改革呈现五个层面的根本转变：

● 从“单点机制”到“制度体系”——过去侧重三项制度、混改等单项突破；本轮以法律、监管、考核、追责多变量协同，构建闭环制度。

● 从“管资产”到“管资本、管治理、管风险”——国资监管职能重心上移，放权赋能与风险管控双向平衡。

● 从“有形覆盖”到“有效运行”——党委前置研究、董事会建设的评价标准，从“有没有”转向“好不好、优不优”。

● 从“规模导向”到“价值导向”——考核指挥棒由营收规模转向价值创造，突出内在价值与长期价值。

● 从“事后问责”到“全程追溯”——以终身问责、倒查机制压实责任，同步以尽职免责保护改革创新。

五个转变互为支撑：方向由顶层锚定，边界由分类划定，约束由法律夯实，动力由考核激发，底线由追责守住。理解了这套逻辑，就抓住了后续所有落地动作的“纲”。

02｜改革演进：从“三年行动”到“新一轮改革”的三阶段对比

要读懂本轮改革的分量，必须把它放回改革演进的时间轴里看。从“十四五”到“十五五”，国资国企改革经历了三个阶段，每一阶段的核心命题、推进方式、评价标准都不一样。

（一）第一阶段：国企改革三年行动（2020—2022）——夯基垒台

这一阶段的核心任务是“补短板、强弱项”，重点解决“有没有”的问题。通过落实“两个一以贯之”、推进董事会应建尽建、经理层任期制契约化、三项制度改革等一系列动作，把中国特色现代企业制度的“四梁八柱”搭了起来。截至2022年底，国企改革三年行动主体任务全面完成。

（二）第二阶段：深化提升行动（2023—2025）——提质增效

在制度框架基本建立之后，这一阶段的重心转向“提质量、增效能”，重点解决“好不好”的问题。核心抓手包括：优化国有经济布局、提升核心竞争力、推进战略性重组和专业化整合、强化科技创新、完善中国特色现代企业制度等。2025年是深化提升行动收官之年，也为新一轮改革积累了实践基础。

（三）第三阶段：新一轮改革（2026—2029）——实质落地

本轮改革的核心命题是“从制度搭建到实质落地”，重点解决“优不优、转没转”的问题。与前两阶段相比，有三个鲜明特征：一是法律约束更强，新《公司法》《企业国有资产法》修订同步推进，改革成果法定化；二是监管手段更硬，穿透式监管、46号令终身问责形成闭环；三是考核导向更准，价值创造、主业归核、低效出清三条红线直接挂钩班子任期。

对管理者而言，三阶段演进传递出一个清晰信号：改革不是一阵风，而是持续深化的长期过程。过去靠“补短板”出成绩的路径正在收窄，未来靠“优治理、创价值”出成绩的通道正在打开。 越早完成从“执行者”到“治理者”的角色转换，越能在下一阶段赢得主动。

03｜精准定位：分类施策决定你的治理边界

分类施策是本轮改革精准落地的前提。目前，中央企业集团层面和子企业已按商业一类、商业二类、公益类三类完成功能界定。管理者首先要清楚：自己所在企业属于哪一类，对应的治理逻辑、监管侧重和授权边界完全不同。

三类企业均需建立专属负面清单，从源头厘清混改准入、投资权限与考核指标差异。对管理者的启示：投资立项、考核签约、激励设计、混改推进等每一个动作，都要先回到“我们是哪一类”这个原点，避免“一刀切”式管理。

04｜刚性约束：三部法规织成的“制度笼子”

本轮改革的一大特征，是把过去靠政策文件推动的做法，上升为法律强制要求。三部法规构成了新的制度硬约束。

（一）新《公司法》第七章：国家出资公司特别规定

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过新修订的《公司法》，自2024年7月1日起施行。其专设“国家出资公司组织机构的特别规定”一章，带来三项核心变革：

● 适用范围扩大：由国有独资有限责任公司，扩大到国有独资、国有控股的有限责任公司和股份有限公司。

● 外部董事“外大于内”法定化：国有独资公司董事会成员中外部董事应当过半数，以实现决策权与执行权分离、防止内部人控制。

● 审计委员会替代监事会：国有独资公司在董事会中设由董事组成的审计委员会行使监事会职权的，可不设监事会或监事。

（二）《企业国有资产法》首次修订：从“管企业”迈向“管资本”

2026年4月27日，《企业国有资产法》修订草案提请十四届全国人大常委会第二十二次会议首次审议，这是该法自2009年5月1日施行以来的首次修订。两大看点值得关注：

● 建立国有股权董事制度：明确出资人机构向国有独资公司委派、向控股公司提名、可向参股公司提名国有股权董事，并细化其报告义务与独立履职保障。

● 建立尽职免责制度：在严格追责的同时兼顾保护改革创新积极性；审议中亦有委员建议增设重大过失追责条款，对因故意或重大过失导致国有资产损失者，终身禁止担任国有股权董事。

（三）国资委46号令：史上最严“终身问责”

《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号）于2025年11月28日审议通过，自2026年1月1日起施行，取代原37号令（试行）。办法共8章91条，聚焦集团管控、资金管理、工程建设、科技创新等13大领域，细化98项追责情形，最核心的变化是明确重大决策终身问责。同时严格落实“三个区分开来”，明确容错免责情形——正常履职中的探索性失误有容错空间，但重大过失与故意违规将面临最严厉的终身追责。

05｜落地路径：治理体系“从有到优”的六个抓手

制度笼子搭好之后，真正的考验在“运转”。对管理者而言，以下六个抓手是治理有效性的直接落脚点。

● 党委前置研究实质化：把好“四个是否”关（是否符合党的路线方针政策、是否契合党和国家战略部署、是否有利于提高效益增强竞争力实现保值增值、是否有利于维护社会公众和职工合法权益），杜绝“走过场”。2025年数据显示，90%以上设党委的企业动态优化了前置研究事项清单。

● 董事会“外大于内”与专委会规范化：按企业功能、层级、规模差异化推进董事会建设，专门委员会实质运作，避免“形备而神不至”。

● “一表多单”权责清单：把党委前置研究、董事会决策、经理层经营的权责系统集成、可视化呈现，让“各司其职、协调运转”落到每一次决策。

● 任期制契约化全覆盖：截至2025年，99.84%的企业已实施经理层成员任期制和契约化管理，核心是以契约明确权责、以任期考核倒逼履职。

● 穿透式监管留痕：围绕“全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管”，实现组织、业务、数据、责任四维穿透，核心业务全流程留痕、关键数据实时预警。

● 考核指挥棒重构：以国有资本增加值、净资产收益率、资本回报率替代传统营收规模指标；核心主业一般不超过3个、培育主业不超过2个，非主业投资占比严格控制，低效无效亏损资产按“一年预警、两年整改、三年出清”限期处置。

对中层管理者最直接的影响：以往靠“规模冲刺、跑马圈地”出业绩的路径正在收窄，靠“价值创造、精益运营”出成绩的通道正在打开。

06｜动能释放：混改与重组的场景化治理（案例）

本轮改革强调从通用模式转向场景化精准治理。以下是可资借鉴的近期真实案例，其中中石化与中国航油重组案例做了深度拆解。

案例一（深度拆解）：战略性重组——中石化与中国航油打通航空燃料全链

1. 为什么重组：不是“拼盘子”，而是“补链条”

2026年1月8日，经国务院批准，中国石化与中国航空油料集团实施重组。从表面看，这是两家央企的合并；从深层看，这是一次沿着产业链关键节点的战略性整合。中国石化是全球第一大炼油公司，掌握上游炼化产能；中国航油是亚洲最大的航油服务商，掌握下游机场加注网络。两者之间，恰恰是航空燃料从炼化到终端的关键链路。

重组的战略意图有三层：一是保障国家能源安全，把航空燃料这一战略物资的产供销全链条掌握在自己手里；二是锚定绿色转型，在可持续航空燃料（SAF）等新赛道上形成一体化研发与推广能力；三是提升国际竞争力，以全产业链优势参与全球航油市场竞争。这正是本轮改革强调的“聚焦主责主业、服务国家战略”的典型体现。

2. 怎么重组：同类业务横向整合 + 产业链纵向贯通

这次重组不是简单的“谁并入谁”，而是按照“同类业务横向整合、产业链上下游纵向整合”的思路推进。横向看，双方在油品贸易、仓储物流等同类业务上实现归并，避免内部竞争、提升规模效应；纵向看，从原油炼化到航油生产、从仓储配送再到机场加注，形成一条完整的航空燃料产业链。

对中层管理者的启示是：重组不是简单的机构撤并和人员调整，而是业务逻辑的重构和治理体系的再造。只做“物理合并”不做“化学融合”，重组效果就会打折扣。

3. 治理难点：权责重构与文化融合是两大硬骨头

重组后的企业，最短时间内要完成治理架构的重新搭建——党委前置研究事项清单的整合、董事会构成的重新配置、经理层授权机制的重新厘定。“一表多单”权责清单体系是解决这一问题的有效工具，通过一张总表把各治理主体的权责边界画清楚，避免重组后出现“决策真空”或“多头审批”。

文化融合同样是难点。不同企业有不同的管理文化和行为习惯，有的偏稳健、有的偏市场。党建引领是文化融合的重要抓手——通过党建联动破解发展堵点、凝聚发展合力。实践中，不少重组企业以“党建引领+全面系统推进”的“一盘棋”思路，统筹资产、人员、债务、税务等全要素，确保平稳过渡。

4. 对中层管理者的启示：主动融入，而非被动等待

面对重组，中层管理者最容易陷入的误区是“等安排、等定岗、等方案”。更积极的姿态是：主动梳理本部门业务在新产业链中的定位，主动对接对方对应部门的工作流程，主动提出整合优化建议。 谁先把业务逻辑想清楚、把协同方案做出来，谁就能在重组后的新格局中占据主动。

案例二：主业归核——国家电网一次性出清区域新能源子公司

2026年4月，国家电网在北京产权交易所一次性挂牌转让山西国电、吉林风电、山东光伏三家区域新能源子公司100%股权，区域新能源资产全部出清，以聚焦电网运营核心主业；同期，航天机电全额清仓所持连云港神舟新能源100%股权。这是“两非”“两资”处置纳入经营业绩考核后的典型动作。

这一案例的启示在于：主业归核不是一句口号，而是真金白银的资产腾挪。对管理者而言，要尽早盘点本单位非主业资产，主动制定退出路径，不要等到考核倒逼时才被动处置。 主动出清不仅能拿到更好的交易价格，还能把管理精力收回到核心业务上。

案例三：混改治理——康恩贝并入省国贸集团后“混机制、优治理”

康恩贝并入浙江省国贸集团后，没有止步于“国有资本+民营资本”的股权混搭，而是构建起“党委把方向、董事会定战略、经理层抓落实”的治理闭环，清晰划分各治理主体权责边界，把国企资源优势与民企市场活力深度融合，形成“1+1>2”的发展合力。这正是“不搞控股不控权、以混促改”的生动实践。

案例四：机制激活——鄂州花湖机场三项制度改革刚性兑现

湖北国际物流机场（花湖机场）以三项制度改革为核心激活混改企业内生动力：面向全球选聘职业经理人、实行契约化管理与刚性考核兑现，中基层管理岗位全员竞聘上岗，建立末等调整和不胜任退出机制，近三年调整退出14名不达标的管理人员。

这一案例的价值在于：三项制度改革不是“写在纸上”的制度，而是“动真格”的机制。只有真正做到“能上能下、能进能出、能增能减”，混改企业的市场化活力才能释放出来。

07｜分层履职：集团、二级、三级管理者的角色差异

改革要求最终要靠各级管理者去落地。但不同层级的管理者，角色定位和工作重点完全不同。如果用同一套要求去套所有层级，就会出现“总部忙死、基层等死”的错位。以下按集团总部、二级平台、三级实体三个层级，梳理各自的履职重点。

（一）集团总部：定战略、管资本、强监督

集团总部是改革的“指挥部”，核心职责是把方向、管大局、保落实。具体来说，有三个重点：

● 定战略：编制“十五五”规划，明确主业边界和培育方向，制定分类管控方案，把战略意图转化为可考核的指标体系。

● 管资本：以管资本为主推进职能转变，通过股权董事、公司章程、股东决议等方式实现出资人意志，不直接干预子企业日常经营。

● 强监督：构建穿透式监管体系，实现资金、股权、人事、重大事项四维穿透，把监督的触角延伸到每一级子企业、每一笔大额资金。

对集团总部管理者的提醒：不要越位去做二级公司该做的事，否则既管不过来，又削弱了二级公司的积极性。总部的价值在于“定规则、搭平台、守底线”，而不是“批项目、管细节、替决策”。

（二）二级平台：搭体系、抓协同、促整合

二级公司（或产业平台）是改革的“枢纽层”，承上启下，既要把集团的战略意图传导下去，又要把基层的实际情况反馈上来，同时还要推动板块内的资源整合和业务协同。三个重点：

● 搭体系：在集团框架下，结合本板块特点制定实施细则，把“一表多单”权责清单细化到具体事项，让三级企业知道“什么事找谁批、走什么流程”。

● 抓协同：推动板块内企业之间的业务协同、资源共享、技术共建，避免内部竞争和重复投入，发挥“1+1>2”的聚合效应。

● 促整合：对板块内的低效资产、重复业务进行专业化整合，推进“两非”“两资”处置，把资源向主业和优势企业集中。

对二级平台管理者的提醒：不要把自己当成“传声筒”，简单转发文件不算履职。二级平台的核心价值在于“翻译”——把集团的原则要求，翻译成可操作的具体方案。

（三）三级实体：抓经营、提效率、保落实

三级企业（及以下）是改革的“执行层”，也是改革成效的最终体现者。政策好不好、制度灵不灵，最终都要在三级企业的经营数据上见分晓。三个重点：

● 抓经营：聚焦主业、深耕市场，把价值创造的要求落到每一个项目、每一笔订单上，用实实在在的经营业绩说话。

● 提效率：深化三项制度改革，压缩管理层级、优化流程环节，降低运营成本，提高市场响应速度。

● 保落实：严格执行上级的各项制度规定，规范决策程序、做好决策留痕，确保每一个重大事项都经得起检查、经得起追溯。

对三级企业管理者的提醒：不要把改革当成“上面的事”。改革的红利最终要靠基层去创造，改革的压力最终也要靠基层去承受。主动拥抱改革、积极优化管理，比被动等待、消极应付更能赢得空间。

08｜底线思维：在“最严追责”与“容错免责”之间

46号令的“终身问责、倒查旧账”，与《企业国有资产法》修订草案的“尽职免责”，看似两端，实则一体，共同划定了管理者的行为坐标系。

● 守合规底线：重大决策终身负责，退休、调任、离职都不免责；投资、担保、大额资金运作等重点领域尤须审慎决策、规范留痕。

● 用好容错空间：严格落实“三个区分开来”，正常履职中的探索性失误可依规容错免责，关键在于程序合规、勤勉尽责、无谋私。

对管理者的现实建议：把“决策留痕、程序合规、集体决策”作为习惯性动作，既是自我保护，也是治理有效的体现。

结语｜制度的红利，属于率先让制度“转起来”的企业

2026年“十五五”开局，新一轮国资国企改革方案已全面落地。顶层设计已经完成，法律约束已经到位，监管手段已经铺开。接下来的四年，不是“要不要改”的选择题，而是“怎么改到位”的必答题。

当改革的探照灯从“有没有制度”转向“制度有没有用”，当监管的穿透力从集团层面直达每一家子公司，当考核的指挥棒从“规模大小”转向“价值高低”——管理者面对的，不再是一次政策的被动执行，而是一场治理能力的全面检验。

对每一位中层以上管理者而言，读懂五个转变、对照三阶段演进、找准层级定位、守住底线思维，就是把握这轮改革主动权的起点。

嘉伦国咨人力资源研究咨询中心简介

嘉伦国咨人力资源研究咨询中心是中美嘉伦国际咨询公司旗下专注国资国企组织与人才管理的专业智库，以“政策研究+管理咨询+落地赋能”三位一体模式为国咨国企提供人力资源深度咨询服务。

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来源：嘉伦国咨人力资源研究咨询中心