国资监管授权放权清单与子公司穿透监管——政策梳理与新规解读
2026年以来，国资监管领域迎来了一系列重要的政策更新。授权放权清单在多地集中修订，穿透式监管从理念走向全面落地，责任追究制度同步升级——“放”与“管”双向发力，构成了本轮国资监管体制改革的一体两面。对于广大国有企业而言，厘清这两条政策主线的具体内涵与边界，是合规经营与有效行权的基础前提。
一、授权放权清单：从2019年奠基到2026年各地集中修订
授权放权清单制度的源头可追溯至2019年。当年6月5日，国务院国资委印发《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（国资发改革〔2019〕52号）。清单重点选取了5大类、35项授权放权事项，包括规划投资与主业管理（8项）、产权管理（12项）、选人用人（2项）、企业负责人薪酬管理/工资总额管理与中长期激励（10项）、重大财务事项管理（3项）等。国务院国资委有关负责人表示，开展授权放权就是要“最大限度减少对企业生产经营活动的直接干预，以管资本为主履行好出资人职责”。
清单结合企业的功能定位、治理能力、管理水平等实际，分别针对各中央企业、综合改革试点企业、国有资本投资运营公司试点企业以及特定企业明确了授权放权事项，同时要求集团公司对所属企业同步开展授权放权。
进入2026年，授权放权清单迎来了一轮全国范围的集中修订，多个省市国资委相继发布新版清单。
重庆市于2026年1月6日正式发布《重庆市国资委授权放权清单（2026年版）》，共计33项授权放权事项。新版清单聚焦产权管理、投资决策、财务管理、股权激励等核心领域。据重庆市国资委介绍，此次清单较2019年版新增了9项授权放权事项，修改了7项，删除了5项。具体调整包括：在产权管理方面，明确国家出资企业自主决定集团及所属企业通过产权市场公开转让、增资及相应的资产评估备案（涉及重要子企业的除外）；在投资管理上，市属重点国有企业根据监管规定自主决策投资项目，负面清单和特别监管类项目除外。对于国有资本投资、运营公司，市国资委继续根据“一企一策”原则实行单独授权。在加大授权放权的同时，重庆市国资委强调将坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，通过三方面措施强化监管：一是推动企业治理完备，二是强化数字化穿透式监管，三是强化日常监督和责任追究。
宁夏回族自治区于2026年6月24日印发《自治区国资委授权放权清单（2026年版）》（宁国资发〔2026〕16号）。清单涉及授权事项7项、放权事项11项，覆盖战略规划、投资管控、财务决策、产权管理、人事薪酬、风险处置等核心经营领域。授权事项聚焦国资委保留备案监管领域，由企业董事会自主决策后报国资委备案；放权事项全面下放企业市场化经营自主权，由企业董事会自主决策实施。在具体内容上，授权事项包括企业五年发展战略规划编制备案、年度投资计划审批备案、年度财务预算决算方案审批备案、亏损弥补事项审批备案、职业经理人选聘及考核评价等；放权事项包括非限制性实物及无形资产转让、非限制性国有产权公开转让及增资、资本金变动、1000万元额度内事实资产损失核销等。值得关注的是，宁夏清单在扩大放权赋能的同时，收回了利润分配、非主业投资、子企业设立的审批权限，体现了“放权不放任、赋能不脱管”的平衡逻辑。
天津市西青区国资委修订后的《授权放权清单（2026年版）》分为两大类：对落实董事会职权企业的授权放权事项共6条，主要涉及国有资产无偿划转、公开增资、公开转让、担保等事项；对其他企业的授权放权事项，主要涉及授权市场竞争力强、工资分配自律性强的监管企业自主进行工资总额清算和预算备案。
从各地清单的修订方向来看，有几个共同特征：其一，放权力度显著加大；其二，分类授权成为标准动作，各地根据企业功能定位、治理能力等因素进行分类授权；其三，“放”与“管”同步推进，授权放权与强化监管一体设计。
二、穿透式监管：从理念探索到制度全面落地
与授权放权同步推进的，是穿透式监管的制度化建设。
穿透式监管的概念最早于2024年提出。2026年1月，国务院国资委同步下发两份关键文件——《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1号）和《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督〔2026〕2号）。2号文是国内首份专门规范中央企业穿透式监管的顶层制度文件，作为国资穿透监管的基础性文件，配套1号文（数字化工具）、国资厅监督〔2026〕15号文（内控落地）、国资委46号令（追责问责）形成完整监管闭环。
2号文首次系统定义了“穿透式监管”的内涵，要求实现“四全穿透”——全级次、全链条、全过程、全要素。具体而言：全级次责任穿透，监管需覆盖总部、各级子企业、项目主体及境外单元；全链条过程锁定，监管不再只关注结果汇总，而是关注从立项决策到执行结算的端到端全过程是否可追溯；穿透股权、层级、业务、账面表象直达实际控制主体、真实资金流向、底层资产、业务实质，消除多层级、境外、参股、基金等监管盲区。
在监管领域上，2号文划定了十大重点领域，包括投资、产权、财务、会计、薪酬分配、金融风险、军品业务、采购与供应链、境外单位以及合同管理。这十大领域基本涵盖了央企经营管理的核心环节，从资金端延伸到业务端，从境内覆盖到境外，体现了“经营到哪里，监管就穿透到哪里”的监管理念。
2026年6月30日，国务院国资委召开穿透式监管工作会议。7月2日至3日，会议正式召开，国务院国资委党委委员、副主任尚锐出席会议并讲话。会议明确将穿透式监管列为进一步深化国资国企改革的重点任务，要求加快构建智能化穿透式监管体系，建强建好智能化监管系统，加强重点领域穿透监管，健全监管闭环。航天科技、中国石化和河南省国资委作了经验交流。
穿透式监管的落地高度依赖数字化手段。2号文要求全面搭建智能化监管系统，依托大数据和AI实现底层数据实时直报、全链条溯源。全域数字化资源管理平台（DRP系统） 被国资委明确为“十五五”末所有中央企业必须建成的关键基础设施。在建设节奏上，2026年底完成财务领域系统建设与集成，2027年底实现财务与投资、合同、人资等职能管理系统全面集成，2028年底进一步推进与招标、生产、销售等生产经营系统集成贯通，2030年所有中央企业基本建成DRP系统。
地方层面已形成差异化探索。重庆市构建了“1614”穿透式监管体系——以一套国企改革发展综合报表为基，覆盖从资本布局到安全稳定的六大场景，并细化为投资、财务、债务等14个具体监管领域。全市全级次国企实现100%数字化穿透。市国资委全覆盖推动“国资智管”应用，建成运行国资监管AI底座和“国资大脑”。
三、责任追究：46号令的刚性约束
授权放权与穿透式监管的推进，还必须配套责任追究的刚性约束。
2025年11月28日，国务院国资委公布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号），自2026年1月1日起正式施行。46号令对2018年试行的37号令进行了系统性修订完善。
在追责情形上，46号令将责任追究情形由37号令的11个方面72种，增加到13个方面98种。新增的2个领域为金融业务和科技创新。13个方面具体包括：集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、金融业务、科技创新、资金管理、产权管理、固定资产投资、股权投资、改组改制、境外经营投资以及其他责任追究情形。46号令同时明确了“终身问责”与“尽职免责”双轨机制。
46号令共8章91条。在资产损失认定方面，规定500万元以下为一般资产损失，500万元以上（含500万元）5000万元以下为较大资产损失，5000万元以上（含5000万元）为重大资产损失。在责任追究处理方式上，包括批评或诫勉、组织处理、扣减薪酬、禁入限制、处分、移送纪检监察或司法机关等6种方式。
46号令特别贯彻了“无关多元、多层架构、控股不控权、挂靠经营、转包和违反规定分包”等责任追究情形的完善要求。这意味着，授权放权赋予企业更大自主权的同时，违规经营投资的责任追究标准也更加严格、覆盖面更广。
四、两条主线的内在逻辑
授权放权与穿透式监管，看似方向相反，实则逻辑一致——都是国有资本授权经营体制改革深化的必然产物。
“放”的逻辑：国资委从“管资产”向“管资本”转变，将经营决策权归还给企业董事会。授权放权清单是这一转变的制度载体——通过清单明确授权边界。
“管”的逻辑：放权不等于放任。随着经营自主权下放，国资委需要通过穿透式监管确保“放而不乱”——监管视线穿透至末端子企业，实时掌握资金流向和风险状况。
两条主线的交汇点，正是46号令所确立的责任追究机制——企业享有更大的自主决策权，也承担更大的决策责任。
2026年是国资监管体制深度重塑的关键年份。授权放权清单的集中修订为国企松绑赋能，穿透式监管的全面部署为国资安全筑牢防线，46号令的刚性执行为违规行为划定了红线。三者共同构成了“放得活、管得住、控得牢”的新型监管格局。对于国企经营管理者而言，准确理解这一格局、主动适应这一格局，是合规经营与有效行权的基本功。
