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从"铁交椅"到"契约化"：十五五国企经理层任期制改革的深水区攻坚与破局路径

2026年，"十五五"规划正式开局，国资国企改革站在了新的历史起点上。如果说"十三五"是国企改革的"夯基垒台"期，"十四五"是"立柱架梁"期，那么"十五五"就是"动真碰硬"的攻坚期——改革的重心从"有没有"转向"好不好"，从"做没做"转向"效没效"，从"纸面覆盖"转向"实质落地"。

一、十年磨一剑：任期制改革的演进脉络与阶段特征

（一）萌芽探索期（2013-2018）：从理念提出到试点破冰

任期制与契约化管理的源头，可以追溯到2013年党的十八届三中全会。那次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要"建立职业经理人制度"，这被视为国企人事制度改革的重要突破口。

随后，从2015年开始，国资委在部分中央企业开展了职业经理人制度试点。但在初期探索中，由于传统体制机制的惯性制约，职业经理人制度的推进相对缓慢，主要集中在部分二三级子企业，且规模有限、范围较窄。更多的企业还在观望、在摸索，"不敢改、不愿改、不会改"的现象普遍存在。

这一阶段的主要特征是"理念先行、试点破冰"。虽然覆盖面不大，但意义重大——它打破了国企干部"终身制"的传统思维，引入了市场化的用人理念，为后续的全面推开积累了宝贵经验。

（二）全面推开期（2019-2023）：从局部试点到普遍覆盖

2019年，国企改革三年行动方案的制定实施，成为任期制契约化管理的重要转折点。方案明确将"推行经理层成员任期制和契约化管理"作为三项制度改革的核心任务，要求在国有企业中全面推开。

这一阶段，改革力度明显加大，推进速度显著加快。国资委多次召开专题会议部署推进，出台一系列配套政策文件，各地国资委也纷纷制定实施方案，推动任期制契约化管理在各级国有企业落地。到2023年底，任期制与契约化管理已在全国国企范围内基本实现全覆盖，"应签尽签"的目标基本达成。

但也要看到，这一阶段的改革更多是"量"的积累，而非"质"的飞跃。很多企业为了完成考核任务，存在"为签而签"的现象——合同签了，但内容照搬照抄；制度建了，但执行大打折扣；考核搞了，但结果不痛不痒。这种"形似而神不似"的改革，难以真正激发企业活力。

（三）深化攻坚期（2024-2029）：从形式覆盖到实质落地

进入"十五五"时期，任期制契约化管理迎来了深化攻坚的新阶段。2025年底召开的中央经济工作会议明确提出，要制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推动三项制度改革走深走实。2026年7月，国务院国资委再次强调，要"强化经理层成员任期制和契约化管理的刚性兑现"，释放出强烈的深化改革信号。

与前两个阶段相比，"十五五"时期的深化改革具有三个鲜明特征：

一是从"有没有"转向"好不好"。不再追求签约率、覆盖率等数量指标，而是更加关注改革的质量和实效，看是不是真的打破了"铁交椅"，是不是真的实现了"能上能下"。

二是从"经理层"转向"全覆盖"。改革范围从集团总部、二级企业的经理层，逐步向三级四级子企业延伸，向中层管理人员拓展，形成覆盖全员的分类分层管理体系。

三是从"单点突破"转向"系统集成"。不再是单兵突进式的改革，而是与董事会建设、薪酬制度改革、绩效考核、职业经理人制度等协同推进，形成改革合力。

二、底层逻辑之变：从"身份管理"到"岗位管理"的范式革命

（一）"身份管理"的传统困境与深层矛盾

在传统国企管理模式中，"身份"是一个核心概念。一个人的身份，往往与职级、职称、工龄等因素紧密绑定，决定了他的地位、待遇和发展空间。"身份管理"模式下，形成了几个突出的矛盾：

一是"论资排辈"与"能力导向"的矛盾。在身份管理体系下，晋升往往靠熬年头、拼资历，年轻有为的人才很难脱颖而出。"板凳要坐十年冷"的潜规则，让很多优秀年轻人选择了离开，造成人才流失。

二是"一岗定终身"与"动态优化"的矛盾。一旦走上某个岗位，只要不犯大错，基本就可以一直干下去，形成了事实上的"终身制"。这种机制下，干部缺乏危机感和紧迫感，容易产生"船到码头车到站"的懈怠心理。

三是"因人设岗"与"因事设岗"的矛盾。身份管理模式下，往往是先有人、再设岗，为了安排某个干部而专门设置一个岗位，导致机构臃肿、人浮于事。岗位设置不是基于业务需要，而是基于人员安排，这是很多国企效率不高的重要原因。

四是"同岗同酬"与"价值差异"的矛盾。在身份体系下，同一级别的干部，不管干多干少、干好干坏，收入都差不多。这种"大锅饭"式的分配方式，严重挫伤了骨干员工的积极性，导致"干多干少一个样、干好干坏一个样"。

（二）"岗位管理"的核心内涵与本质特征

与"身份管理"相对应的"岗位管理"，其本质是将管理重心从"人"转向"岗"，以岗位价值为核心，构建"以岗定责、以岗定薪、以岗定人"的管理体系。它的核心内涵可以概括为"三个一"：

一岗一责：清晰界定岗位的权责边界。每个岗位都有明确的职责范围、权限边界和工作标准，谁在这个岗位上，就要承担相应的责任，行使相应的权力。岗位的责任是固定的，但人是流动的——"铁打的营盘流水的兵"，岗位在那里，谁能干谁上，干不好就下来。

一岗一薪：科学体现岗位的价值差异。不同岗位的价值不同，对应的薪酬水平也不同。薪酬是跟岗位走的，不是跟人走的——在什么岗位拿什么钱，岗变薪变，易岗易薪。这样才能真正体现"以价值创造为导向"的分配理念，让高价值岗位获得高回报。

一岗一约：严格约定岗位的考核标准。每个岗位都有明确的任期目标和考核指标，以契约的形式固定下来。任期结束，根据考核结果决定续聘、调整还是退出。契约就是"军令状"，完不成就要承担相应的后果。

（三）岗位管理体系的构建路径

建立岗位管理体系，是一项系统工程，不能一蹴而就。一般来说，需要遵循"四步走"的路径：

第一步：工作分析——摸清岗位的"家底"。工作分析是岗位管理的起点，也是最基础、最复杂的环节。需要系统梳理现有岗位职责，深入业务一线，综合运用访谈、问卷、观察等多种方法，搞清楚每个岗位到底是干什么的、产出是什么、需要什么能力。这一步不能怕麻烦，基础打不牢，后面的工作就会走样。

第二步：岗位设置——搭好组织的"骨架"。在工作分析的基础上，以企业战略和组织架构优化需求为依据，合理规划岗位类别、层级与编制数量。岗位设置要坚持"因事设岗"原则，不能"因人设岗"。要根据业务需要来决定设什么岗、设多少岗，而不是反过来。

第三步：岗位评价——衡量岗位的"价值"。岗位价值评估是岗位管理的核心环节，也是连接岗位与薪酬的桥梁。通过科学的评估方法，对不同岗位的相对价值进行排序，为建立差异化的薪酬体系提供依据。岗位评估要注意工具的适配性，优先选用成熟的、经过实践验证的方法，同时要建立由人力资源、业务部门、外部专家组成的评估委员会，确保评估结果的客观公正。

第四步：岗位说明书——固化管理的"标准"。岗位说明书是岗位管理体系的核心输出，是前面三项工作的固化成果。一份好的岗位说明书，应该明确岗位的基本信息、主要职责、权限范围、任职资格、能力要求、考核标准等内容，做到"一册在手，岗位全有"。岗位说明书不是一成不变的，要根据业务变化定期更新。

三、核心抓手：任期制契约化管理的关键建设要点

（一）任期设置：打破终身制的"第一刀"

任期制，顾名思义就是任职有明确的期限。这是打破"铁交椅"的第一步，也是最基础的一步。

关于任期期限，目前普遍的做法是2-3年，其中3年最为常见。这个时间长度是比较合理的：太短了，不利于企业长期战略的推进，容易导致短期行为；太长了，又起不到任期约束的作用，失去了任期制的意义。

任期设置要注意几个问题：

一是任期要统一。同一企业的经理层成员，任期应该保持一致，避免出现"你刚上任、我快到期"的不同步现象，影响班子整体效能。

二是任期要衔接。经理层任期要与企业战略规划周期、董事会任期相衔接，形成协同效应。比如，"十五五"规划期是五年，那么经理层可以设两个任期，第一任期侧重打基础、建体系，第二任期侧重见成效、上台阶。

三是任期要严肃。任期一旦确定，就要严格执行，不能随意调整。不能因为某个领导表现好就提前换届，也不能因为找不到合适的接替者就无限延期。任期的严肃性，是契约精神的体现。

（二）指标设计：指挥棒要指对方向

如果说任期是"紧箍咒"，那么考核指标就是"指挥棒"。指标设得科学不科学，直接决定了任期制契约化管理的成效。很多企业的考核之所以效果不好，根子就在指标设计出了问题。

科学设计契约化考核指标，要把握好几个原则：

第一，战略导向原则。考核指标必须源于企业战略，是战略目标的层层分解。不能各部门自己报什么就考什么，也不能领导想考什么就考什么。要通过考核指标，把企业的战略压力传递到每个岗位、每个人，确保全员方向一致、力出一孔。

第二，差异化原则。不同岗位的经理层成员，考核指标应该有所不同，体现岗位职责的差异。总经理要对全面经营负责，指标要全面；分管生产的副总，要重点考核生产相关指标；分管研发的副总，要重点考核科技创新指标。"千人一面"的指标体系，考不出真实水平。

第三，量化可测原则。指标要尽可能量化，做到"可衡量、可验证、可追溯"。定性指标要少而精，并且要有明确的等级描述和评价标准，避免凭印象打分、靠感觉评价。

第四，权重清晰原则。不同指标的权重设置，要体现工作的优先级和战略导向。核心指标权重要高，次要指标权重要低。通过权重分配，引导经理层把精力放在最重要的事情上。

第五，"双70"原则。这是国资委的硬性要求，即考核目标值的确定，要以历史业绩和行业对标为基础，确保目标具有挑战性，不设置保底分数。简单说就是不能让考核对象"轻轻松松就能完成"，要有"跳一跳才能够得着"的难度。

（三）契约签订：把规矩立在前面

契约化管理的核心是"契约"二字。通过签订书面契约，把岗位职责、考核指标、薪酬结构、退出条件等核心内容以法律形式固定下来。

一般来说，任期制契约化管理需要签订"两书一协议"：

《岗位聘任协议》：明确聘任岗位、聘任期限、岗位职责、权利义务等基本内容，是聘任关系的基础文件。

《年度经营业绩责任书》：明确当年的考核指标、目标值、权重、计分方式、奖惩办法等，是年度考核的依据。

《任期经营业绩责任书》：明确整个任期的考核目标、评价标准、任期激励、退出机制等，是任期考核的依据。

签订契约不是走形式、走过场，而是具有严肃的法律效力。签了字，就要认账、就要兑现。契约一旦签订，非经法定程序不得随意变更。这既是对经理层的约束，也是对经理层的保护——有了明确的契约，大家就按合同办事，减少了人为因素的干扰。

四、深化路径：十五五时期任期制改革的四大攻坚方向

（一）落地见效：从"签了约"到"真兑现"

签了约只是第一步，关键还要看兑现。如果考核完了该奖的不奖、该罚的不罚、该下的不下，那契约就是一张废纸，改革就是一场空。推动任期制契约化落地见效，要抓好三个关键：

1.顶层设计要"硬"——制度先行，有章可循

没有规矩不成方圆。推进任期制契约化管理，首先要有完备的顶层制度设计作为支撑。制度设计要以国资监管政策为遵循，结合企业实际，建立涵盖契约签订、目标管理、考核评价、结果运用的完整制度体系，明确每个环节的操作流程、权力边界和责任主体。

制度一经确定，就要保持稳定性和严肃性，不能朝令夕改，不能搞"弹性操作"。要从根本上维护制度权威，为经理层履职提供稳定、公正、可预期的制度环境。制度的生命力在于执行，如果制度可以随意变通，那还不如没有制度。

2.过程管理要"实"——既看结果，也看过程

任期制契约化管理不能"一签了之"，也不能"到期算账"，而要加强过程管理，做到过程考核与任期考核并重。

过程性考核主要聚焦经营目标的阶段性完成情况、重点工作的推进进度，通过月度跟踪、季度评估、半年复盘等方式，及时发现偏差、纠正问题，保证目标不偏离、进度不落后。过程考核的好处是，可以避免"平时不烧香、临时抱佛脚"的现象，也可以防止"一俊遮百丑"或者"一棍子打死"的片面评价。

任期末考核则要在全面复盘任期内经营成果的基础上，综合判断经理层的履职能力和任期表现。任期考核要更加注重长期价值创造，避免短期行为，引导经理层既顾当前、又谋长远。

过程考核与任期考核相结合，既能防止短视行为，又能避免片面的结果导向，形成对经理层履职能力的全面、客观、公正的评价。

3.结果兑现要"刚"——说到做到，取信于人

考核结果的刚性兑现，是任期制契约化管理的生命线。如果考核结果与薪酬、岗位不挂钩，或者挂钩不紧密，那考核就失去了意义。

刚性兑现要体现在两个方面：

一是薪酬兑现要刚性。考核结果一经确定，就要严格按照契约约定进行薪酬兑现。绩效工资依据年度考核结果兑付，该拿多少拿多少；任期激励按照任期综合考核得分如期兑现，该奖多少奖多少。对于未完成契约目标的，必须坚决扣减或取消激励收入，不能搞"下不为例"，不能搞"情有可原"。

二是岗位调整要刚性。考核结果不仅要跟薪酬挂钩，还要跟职位续约、晋升、降职、解聘等岗位调整挂钩。干得好的，续聘、提拔、重用；干得不好的，降薪、降职、解聘。要让经理层切实感受到契约的约束刚性与激励效力，真正体会到"干好干坏不一样"。

（二）全级覆盖：从"经理层"到"全员化"

经理层是"关键少数"，抓好了可以起到"头雁效应"。但如果只有经理层改，下面的中层、基层不动，改革的效果也会大打折扣。"十五五"时期，任期制契约化管理要探索向全级次、全层级延伸，形成覆盖全员的分类分层管理体系。

1.全级次推进：纵向到底，不留死角

很多国企集团层级多、链条长，集团总部改了，但三四级子企业还在"按兵不动"。这种"上热中温下冷"的现象，严重影响了改革的整体成效。

推进任期制契约化管理向纵深发展，要坚持"分类实施、分层推进"的原则，充分考虑集团总部、各级子公司在功能定位与实际经营管理上的差异，不搞"一刀切"。

比如，集团总部的考核，应注重战略落地、统筹协调、风险管控、服务支撑等维度；二级经营型企业，要突出经营业绩、市场竞争力、创新能力等指标；科技型子企业，要加大研发投入、技术突破、成果转化等指标的权重；公益类子企业，则要侧重服务质量、社会效益、成本控制等方面。

通过差异化的制度设计，确保任期制与契约化管理在全级次、全类型企业中都能精准落地、取得实效。

2.全层级延伸：横向到边，全员覆盖

除了纵向的全级次推进，还要推动横向的全层级延伸，把任期制契约化管理从经理层拓展到中层管理人员，甚至关键岗位的基层员工。

中层管理人员是企业的"腰部力量"，承上启下，非常关键。中层搞活了，整个企业才能真正活起来。推行中层管理人员竞聘上岗，是实现"能上能下"的有效途径。

实施中层管理人员竞聘上岗，关键在于建立以业绩为导向的公开竞争机制。首先，要在"岗位管理"体系的基础上，科学设定竞聘岗位的条件标准与任职资格，明确岗位胜任力要求。其次，竞聘流程要做到信息公开、程序公正、结果公示，全程接受监督，杜绝"暗箱操作"。最后，对于通过岗位竞聘选出的人员，要同步签订岗位责任书，及时衔接薪酬与绩效管理体系，让"竞聘上岗"不是终点，而是新的起点。

（三）配套协同：从"单兵突进"到"系统集成"

任期制契约化管理不是一项孤立的改革，它需要一系列配套机制的支撑。如果配套跟不上，单项改革也难以走深走实。"十五五"时期，要特别加强配套机制建设，形成改革合力。

1.退出机制：畅通"下"的渠道

"能上能下"的难点在"下"。很多企业的任期制契约化管理之所以落不了地，就是因为退出渠道不畅——干不好也下不去，只能"挪个窝"或者"养起来"。

要保证刚性兑现的实施，必须制定明确的任职者不胜任认定标准及退出机制。根据业务需要和改革政策，制定任职人员退出实施细则，明确退出条件——比如年度考核连续未达标、任期考核不合格、重大经营决策失误、触碰合规纪律红线等情形，都要纳入退出范围。

在程序上，要建立规范化的退出流程，做到"有章可循、有据可依"。同时，要对退出机制适时进行公开，加强宣传引导，营造理性看待退出的文化氛围，让任职者客观理性地对待"下"的问题，形成"能上能下、能进能出"的良性循环。

当然，退出不是简单的"一推了之"。对于退出领导岗位的人员，也要妥善安置，比如安排到非领导岗位、转任专业技术岗位、参与专项工作等，做到"人尽其才、才尽其用"。

2.薪酬体系：拉开"差"的空间

任期制契约化管理要真正发挥激励作用，必须有配套的薪酬体系作为支撑。如果薪酬拉不开差距，干好干坏差不了几个钱，那考核再严也没用。

重构薪酬激励体系，要以岗位价值评估为基础，以价值创造为核心锚点，体现业绩导向，强化创新激励。具体来说，要把握好几个要点：

一是对标市场定水平。要关注外部市场薪酬水平，通过薪酬对标，确定合理的薪酬策略和薪酬水平。特别是关键核心岗位，薪酬要具有市场竞争力，才能吸引和留住优秀人才。

二是优化结构拉差距。要优化薪酬结构，加大浮动绩效部分的占比，拉开合理的收入差距。浮动工资占比，经理层原则上不应低于60%，关键岗位、业务岗位可以更高。干得好的拿高薪，干得差的拿低薪，真正体现"收入能增能减"。

三是创新工具激活力。对于核心关键岗位，还可以探索创新激励模式，比如引入超额利润分享、项目跟投、中长期股权激励等多元化激励工具，有效平衡短期业绩与长期价值创造，提升激励的深度和广度。

3.职业经理人：打通"选"的路径

任期制契约化管理与职业经理人制度，是相辅相成、相互促进的。任期制契约化是基础，职业经理人是更高形态。"十五五"时期，要在任期制契约化全面覆盖的基础上，积极稳妥推行职业经理人制度。

职业经理人制度的核心是"市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出"。对于那些高层次、专业化的岗位，要特别鼓励面向市场公开选聘职业经理人，不看身份、不看资历、不看背景，谁能干就让谁上。

推行职业经理人制度，要注意把握好节奏和力度，不能一哄而上、盲目推进。可以先在条件成熟的二三级子企业试点，取得经验后再逐步推广。要坚持"党管干部"原则与市场化选聘相结合，既要把好政治关、品行关，又要发挥市场机制的作用，选准用好职业经理人。

（四）文化重塑：从"要我改"到"我要改"

制度是骨，文化是魂。任期制契约化改革的深入推进，最终要落到文化层面的重塑上。只有当"以业绩为导向、以奋斗者为本"的理念深入人心，改革才能真正落地生根、行稳致远。

1.树立正确的改革观

要通过培训、宣传、座谈等多种方式，让全体员工特别是各级管理者认识到：任期制契约化管理不是为了"整人"，不是为了"降薪"，而是为了激发企业活力、提升企业竞争力，最终让企业发展得更好、让员工得到更多实惠。

要让大家明白，改革对每个人既是压力也是机遇——压力在于"干不好就要下"，机遇在于"干得好就能上"。对于真正有能力、想干事的人来说，任期制契约化其实是好事，因为它打破了"论资排辈"，给了年轻人脱颖而出的机会。

2.营造良性的竞争文化

要在企业内部营造"比业绩、比贡献、比能力"的良性竞争氛围。要公开考核结果，评选"业绩明星"，宣传先进典型，让干得好的人有面子、有地位、有回报，让干得不好的人有压力、有动力、有改进方向。

同时，也要防止恶性竞争，避免"互相拆台""各自为政"的现象。要强调团队协作、集体奋斗，在竞争中保持合作，在合作中开展竞争，形成"比学赶超、互帮互助"的良好局面。

3.培育理性的退出文化

要培育"能上能下、能进能出"的文化，让大家理性看待退出。"下"不是耻辱，不是否定，而是人岗匹配的动态调整——这个岗位不合适，换个岗位可能就干得很好；领导岗位干不了，专业技术岗位可能更擅长。

领导干部要带头转变观念，正确对待"进退留转"。只有领导干部自己先想通了、看淡了，才能带动整个企业形成健康的退出文化。如果领导干部都把"下"看成奇耻大辱，那员工就更难接受了。

五、改革落地的难点与对策

（一）难点一："好人主义"盛行，考核拉不开差距

这是最常见、最普遍的一个难点。很多管理者当"老好人"，不愿得罪人，考核时"你好我好大家好"，结果是优秀的不突出、落后的不明显，大家都在"良好"以上，考核失去了区分度。

对策建议：

一是推行强制分布法。对考核结果进行等级划分，明确各等级的比例要求，比如优秀占10%-15%，待改进占5%-10%，强制拉开差距。

二是强化数据支撑。尽可能用量化指标说话，用数据和事实评价，减少主观判断的空间。定性指标也要有明确的评价标准和行为锚定，避免随意打分。

三是建立校准机制。各部门的考核结果出来后，要由上级部门进行统一校准，防止"松严不一"的现象，确保考核结果的横向公平。

四是落实考核责任。把考核工作质量纳入对管理者的评价，对考核失真、"老好人"现象严重的管理者，要进行问责。

（二）难点二："鞭打快牛"，干得多错得多

这也是一个普遍存在的问题。由于考核机制不完善，干得多的人出错的概率也大，考核结果反而可能不如干得少的人，导致"多干多错、少干少错、不干不错"的消极心态，大家都不愿多干事、担责任。

对策建议：

一是建立容错纠错机制。对于改革创新、探索尝试中的失误，要给予包容和理解，不能简单地用考核"一棍子打死"。明确容错的边界和条件，鼓励干部大胆创新、勇于担当。

二是优化考核方式。不仅要看"有没有出错"，更要看"干成了多少事"。要加大业绩贡献的权重，不能因为一点小错就全盘否定。

三是设置难度系数。对于任务重、难度大的岗位，可以在考核中设置难度系数，体现"多劳多得、难劳多得"，避免"干易活的拿高分、干难活的拿低分"的不合理现象。

（三）难点三："换汤不换药"，改革流于形式

有些企业的改革，表面上热热闹闹，合同也签了、制度也建了、考核也搞了，但实质上还是老一套——该怎么干还怎么干，该拿多少还拿多少，该是谁还是谁。"换汤不换药"，改革成了形式主义。

对策建议：

一是加强督查督导。上级部门要加强对下级企业改革情况的督查，不能只看"签没签"，更要看"效没效"。要把改革成效纳入对企业主要领导的考核，压实改革责任。

二是树立标杆典型。选树一批改革成效显著的标杆企业，总结推广好的经验做法，发挥示范引领作用。让大家看到改革确实能带来变化、能激发活力，增强改革的信心和动力。

三是强化结果运用。把任期制契约化改革成效与企业工资总额、领导班子考核等挂钩，倒逼企业真改实改，不搞花架子、不做表面文章。

嘉伦国咨人力资源研究咨询中心简介

嘉伦国咨人力资源研究咨询中心是中美嘉伦国际咨询公司旗下专注国资国企组织与人才管理的专业智库，以“政策研究+管理咨询+落地赋能”三位一体模式为国咨国企提供人力资源深度咨询服务。

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来源：嘉伦国咨人力资源研究咨询中心