1. 首页
2. 嘉伦原创
3. 文章

三问”定方向，“三个集中”定解法：国有资本布局优化的核心路径与实操指南 ——答好程福波”第三问”的关键一招：“守底线、保民生、赢未来”的布局重构

7月28日—29日，国务院国资委党委书记、主任程福波在地方国资委负责人研讨班讲话中，提出了环环相扣的“三问”：“为什么必须搞好国有企业”“新时代建设什么样的国有企业”、“如何做强做优做大国有企业和国有资本”。

“三问”是一个完整体系，不是割裂的三道题，而是层层递进的改革逻辑。第一问回答”初心和使命”，第二问回答”方向和标准”，第三问回答”路径和方法”。“三问”共同构成本轮国资国企改革的”考卷”，缺一不可。

本文不做“三问”全体系的泛泛解读。聚焦”如何做强做优做大国有企业和国有资本”的关键一招——国有经济布局优化和结构调整，即”三个集中”。

“三个集中”不是“三问”的全部答案，而是答好“第三问”的核心抓手和解题思路。它解决的是国有资本“往哪里投、从哪里退、怎么循环”的战略布局问题，是“增强核心功能、提升核心竞争力”在空间上的具体落位。理解这一点，才能避免把“三个集中”当成改革的全部，也才能避免把三问的空洞表态当成改革本身。

下文将回答三个实操问题：“三个集中”到底指向哪些具体领域？央国企如何找到自己的”集中位”？进与退的路径和节奏怎么安排？

一、“三个集中”的政策内涵：答好“第三问”的布局维度

“三个集中”的完整表述是：推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。

三者之间的关系不是简单的并列，而是“安全底座→民生保障→增长引擎”的递进逻辑：

第一个集中——解决“守底线”问题：国有资本首先要守护国家战略安全，这是国企存在的根本理由。

第二个集中——解决“保民生”问题：国有资本要在公共服务和应急保障中发挥托底作用，这是国企的社会责任。

第三个集中——解决“赢未来”问题：国有资本要在新一轮科技革命和产业变革中担当先锋，这是国企的时代使命。

三者共同服务于一个总目标——“增强核心功能、提升核心竞争力”。国务院国资委相关负责人在解读方案时指出，本轮改革以“三个集中”为核心抓手，通过量化管控推动国有资本向核心领域集聚，夯实国有企业的战略支撑属性。需要强调的是，“三个集中”并非三个孤立的任务清单，而是一个“稳存量、优增量”的有机整体。

前两个集中（守底线、保民生）是国有资本的“基本盘”，解决的是“我们在哪里必须存在”的问题。第三个集中（赢未来）是国有资本的“增长极”。解决的是“我们未来靠什么发展”的问题。逻辑关系在于：只有坚决退出非主业、非优势的“无效存量”，才能为布局前瞻性战略性新兴产业腾挪出宝贵的资金、人才与管理资源。这是一场“以退为进”的战略腾挪。

具体来看：

（一）第一个集中：国家安全与命脉领域——“守底线”的硬约束

1. 命脉行业和关键领域清单

命脉行业，包括军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融、文化9个行业。

关键领域，包括重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技9个领域。

表 1 命脉行业和关键领域清单

截至2026年初，中央企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的营收占比已超过70%。但这还不够——新一轮改革要求进一步集中、进一步聚焦。

2. 实操要点

对“在圈内”的企业：核心任务是“做强做专”。国资委已明确逐企核定主业清单，单户企业核心主业不超过3个，严控非主业投资比例。未来非主业投资的审批层级将高于主业投资，非主业投资占比年度不得超过10%。企业应主动对照主业清单，将资源向核心业务倾斜，防止因多元化分散战略资源。

对“不在圈内”的企业：需审视自身业务是否涉及上述领域的供应链环节。如有，应主动对接“链长”央企，嵌入国家战略产业链。国务院国资委明确支持创新能力强的企业作为主体，开展产业链上下游纵向整合。不具备直接参与条件的地方国企，可通过供应链配套、专业服务等方式参与。

（二）第二个集中：公共服务与应急领域——“保民生”的底线责任

1. 具体领域清单

第二个集中的重点领域包括交通出行（城市公交、轨道交通、高速公路、港口运营）、水利市政（城市供水排水、污水处理、供热供气、垃圾处理）、公共卫生(医疗物资储备、应急药品生产、公共卫生基础设施建设)、应急保障(应急物资储备体系、防灾减灾基础设施、通信应急保障)等。

2. 实操要点

考核逻辑的根本转变：公益类国企的考核将“突出公共服务质量、成本控制、社会效益，弱化盈利指标考核”。与此同时，国务院国资委正在推动建立国有企业履行战略使命评价制度，开展国有经济增加值核算。这意味着对公共服务类国企的评价将更多衡量其“社会价值”而非单纯的财务回报。

地方国企的主战场：对于大多数地市级国资平台而言，“第二个集中”是最核心的定位方向。城投转型、公用事业整合、城市运营服务，都是这一集中的具体落点。本轮改革方案首次清晰划分了央企、省属国企、市县城投平台三层差异化定位。对地方平台而言，与其盲目追逐热门产业，不如先把城市公共服务的基本盘做扎实。

关键提醒：公共服务≠低效运营。新一轮改革要求在保障公共服务质量的前提下，引入市场化机制提升效率。“公益属性”不是“亏损许可证”。部分地区已开展公用事业一体化改革实践，通过整合县域公用事业运营主体，使其更加聚焦公共服务功能作用发挥。

（三）第三个集中：前瞻性战略性新兴产业——“赢未来”的主攻方向

1. “三级火箭”模型：领跑—赶超—培育

第一级：领跑产业——“把长板锻得更长”

代表领域：新能源、航空航天等。

战略要求：在国际上持续建立优势，主导或参与国际标准制定。

数据支撑：我国风光发电装机占全世界的50%，其中一半由中央企业运营。

地方国企机会：具备资源禀赋的地区（如西北风光资源、沿海海上风电），可通过与央企合作或独立布局，参与产业链配套。

第二级：赶超产业——“抢占技术先机”

代表领域：新能源汽车、人工智能、新材料等。

战略要求：突破关键核心技术，缩小与国际领先水平的差距。

数据支撑：近三年时间，三家汽车央企产量和收入翻了一番，自主品牌市场占有率从10%提高到16.5%；两年时间中央企业自建智算规模增长了17倍。2025年，中央企业战略性新兴产业营收规模超过12万亿元，连续三年实现了“每年1万亿”的可喜增长。

地方国企机会：聚焦细分赛道，避免“大而全”。例如，不具备整车制造能力的地方，可切入动力电池回收、智能座舱零部件等细分环节。

第三级：培育产业——“下好先手棋”

代表领域：量子信息、核聚变、低空经济、具身智能、6G、脑机接口、生物制造等。

战略要求：前瞻布局，容忍长周期、高风险，建立“投入增长和风险分担机制”。

具体举措：成立了中国聚变能源有限公司，由几家中央企业联合发起；央企国企开发了“九天”无人机；量子科技方面已与国家级实验室合作开发“天衍-504”并在量子云平台对外提供服务。

地方国企机会：通过国资基金“投早投小投硬科技”，以LP身份参与创投基金，而非直接下场做产业。

2. 六大新兴支柱产业的“任务书”

2026年《政府工作报告》明确提出，“实施产业创新工程，鼓励央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业”。2026年7月10日，国务院常务会议进一步研究新兴支柱产业培育工作，明确了六大产业方向：

表 2 六大新兴支柱产业方向

六大新兴支柱产业相关产值在2025年已接近6万亿元，到2030年有望扩大到10万亿元以上。国务院国资委正在研究起草关于推动中央企业培育新兴支柱产业的工作文件，引导中央企业实现从重大项目投资到国有经济整体布局优化的跨越式发展。

3. 布局路径：投资、并购与场景开放

投资路径：“十四五”以来，中央企业在战略性新兴产业累计投资超过10万亿元，占总投资比重从“十四五”初期的22%提升至40%以上。2025年完成战略性新兴产业投资2.5万亿元，占总投资的41.8%。

并购路径：国务院国资委明确表示，支持中央企业开展高质量并购，获取核心要素、抢占技术先机。2025年11月，17家单位就8组专业化整合项目开展集中签约，涉及新材料、人工智能、检验检测、航空物流等领域。

场景开放路径：2026年《政府工作报告》首次提出“鼓励央企国企带头开放应用场景”。这是地方国企参与新兴产业的最务实入口——不一定需要自己投资建厂，而是可以通过成为央企场景中的技术供应商、服务商或合作伙伴切入新兴产业链。

二、央企的典型案例

（一）向国家安全与命脉领域集中（“守底线”）

央企核心打法：专业化整合（重组）+兜底保障+产业链控制

央企在这一领域的做法主要是解决“卡脖子”问题，确保极端情况下的供应链安全，以及通过重组减少同质化竞争，提升行业集中度。

典型案例1：中国雅江集团（能源安全）

做法： 2025年组建，专门聚焦雅鲁藏布江下游水电开发。

逻辑：这是一个典型的“举国体制”案例。针对国家能源安全的“命门”，单独组建央企进行集中攻关和资源调配。总投资约1.2万亿元的雅下水电工程，展示了央企在重大基础设施建设和战略资源储备上的绝对控制力。

典型案例2：中国稀土集团（资源安全）

做法：将中国铝业、中国五矿、赣州稀土等旗下的稀土资产进行整合。

逻辑：解决过去稀土行业“多、小、散”的问题。通过央企层面的专业化整合，掌握稀土这一战略资源的定价权和话语权，保障关键原材料供应链安全。

（二）向公共服务与应急领域集中（“保民生”）

央企核心打法：普遍服务+应急兜底+基础设施升级

虽然公共服务更多是地方国企的责任，但央企主要承担跨区域、基础性、网络型的民生保障任务。

典型案例1：国家电网/南方电网（电力保供）

做法：推进特高压建设、农网改造升级、建立电力应急机制。

逻辑：即使在偏远地区（成本倒挂），央企也必须提供电力服务（普遍服务义务）。在迎峰度夏/冬等关键时刻，央企不计成本保障民生用电，体现“大国重器”的社会责任。

典型案例2：中粮集团/中储粮（粮食安全）

做法：建立全球粮油供应链，完善国内粮食储备体系。

逻辑：发挥“压舱石”作用。通过掌控粮源、物流和储备，平抑市场波动，确保“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中”。

（三）向前瞻性战略性新兴产业集中（“赢未来”）

央企核心打法：原创技术策源地+产业基金+场景开放+并购获取

这是目前央企改革动作最大、投入最密集的领域。

典型案例1：中国电科/中国电子（集成电路与网信产业）

做法：打造“计算产业”国家队，攻关EDA软件、高端芯片、操作系统。

逻辑：攻克“卡脖子”技术。央企利用长期资本优势，承担高风险的基础研发，致力于实现关键核心技术的自主可控。

典型案例2：中国星网（商业航天与卫星互联网）

做法：组建中国卫星网络集团，统筹卫星互联网建设。

逻辑：布局“新赛道”。抢占6G和低空经济的战略高地，通过央企牵头，整合航天产业链上下游，构建天地一体化的网络体系。

典型案例3：招商局/华润（基金牵引与场景开放）

做法：设立百亿级产业基金，投资生物医药、新材料等初创企业；开放港口、医药等应用场景。

逻辑：资本运作与生态构建。央企不仅自己做产业，还通过“基金+场景”的模式，孵化和带动产业链上下游的中小企业共同发展。

三、地方国资经验：上海国资的“三个集中”样板

如果说央企侧重于“链长”和“国家安全”，那么地方国资则更侧重于“区域特色”与“城市运营”。以上海为例，在推动国有资本“三个集中”方面积累了值得借鉴的经验：

重塑投资运营公司：上海授予投资运营公司董事委派、规划投资、财务管理等职权，并赋予30%考核权重，使其成为布局优化的“枢纽”。

基金牵引：组建总规模1000亿元的集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业母基金和未来产业基金，实现当年设立、当年遴选、当年投资，储备市场化直投项目300余个，撬动社会资金1152亿元。

存量盘活：近两年累计清理退出“两非”“两资”企业股权300余项，处置7.2平方公里低效产业用地，为新产业腾挪空间。

分类监管：将企业集团分为资本运营类、产业发展类、金融服务类、城市保障类，在重点子企业设立“科创层”，给予投资、薪酬、考核的特殊通道。

上海的经验表明，地方国资的“三个集中”不是简单的“收缩”，而是通过“基金+平台+分类监管”的组合拳，实现“有进有退、进退有序”。

四、央国企如何找到自身的“集中位”

第一步：画“业务全景图”

列出企业所有业务板块，标注每个板块的营收占比、利润贡献、资产规模。用红/黄/绿三色标注：

红色：与“三个集中”无关或负相关（如纯市场化竞争性非主业、房地产、低效贸易等）

黄色：有关联但非核心

绿色：高度契合“三个集中”方向

第二步：做“禀赋匹配”

资源型地区（如山西、内蒙古、新疆）：优先锚定“第一个集中”（能源安全），同时向新型储能、绿氢等“第三个集中”延伸。新疆已明确提出立足实际谋划培育前瞻性战略性产业。

制造业强市（如苏州、佛山、东莞）：优先锚定“第三个集中”中的赶超产业（新材料、智能机器人、新能源汽车零部件）。

省会城市/区域中心：优先锚定“第二个集中”（城市运营、公共服务），同时通过国资基金参与“第三个集中”。

欠发达地区：避免盲目追逐“热门赛道”。聚焦本地特色资源，做好“第二个集中”的基本功。不具备技术、人才、资本条件的企业，强行进入新兴产业只会造成新的资源浪费。

第三步：定“进退清单”

进：明确未来3年要新增或加码的业务（不超过2～3个方向）

退：明确未来3年要清退或剥离的业务（“两非”“两资”清理）

守：明确必须坚守的核心业务（与“三个集中”高度契合的存量业务）

国务院国资委已明确要求，逐企核定主业清单。央国企应主动对标这一要求，提前做好自我诊断和布局调整。

五、常见误区与风险提示

误区一：“集中=只做一件事”

纠偏：集中是“聚焦核心”，不是“单一化”。88%营收集中到20个行业，意味着央企仍可保留20个行业方向，关键是“有主有次、有进有退”。单户企业核心主业不超过3个，但不代表只能做一件事。

误区二：“新兴产业=所有企业都要做”

纠偏：不具备技术、人才、资本条件的企业，强行进入新兴产业只会造成新的资源浪费。正确的做法是“通过基金间接参与”或“做好产业链配套”。国有资本“三个集中”的第三个方向针对的是“前瞻性战略性新兴产业”，不是让所有国企都去做产业投资。

误区三：“退出=国有资产流失”

纠偏：低效无效资产的有序退出，恰恰是防止国有资产流失的必要手段。关键是“程序合规、定价公允、公开透明”。国务院国资委已明确将常态化清退“两非”“两资”。改革的目标是“增强核心功能、提升核心竞争力”，不是“维持现状就是保值”。

风险提示：布局调整涉及人员安置、债务处理、历史遗留问题，必须做好社会稳定风险评估，避免“一刀切”式改革。非主业资产清退阻力巨大——房地产、贸易、金融等“两非”板块涉及大量人员安置、债务处理、地方税收和GDP贡献。改革需要为统筹谋划、风险拆解与平稳过渡预留充裕时间。

六、结语

“三个集中”不是一道选择题，而是一道必答题。它要求每一家国企都必须回答：“我的核心功能是什么？我的资本应该去哪里？”

但回答这个问题，不等于回答了程福波主任的”三问”全部。

“为什么必须搞好国有企业”——这需要我们从价值论的高度，重新锚定国企在国民经济中的战略使命；“新时代建设什么样的国有企业”——这需要我们从目标论的维度，重新定义核心功能与核心竞争力；“如何做强做优做大”——这需要我们从实践论的层面，系统推进公司治理、市场化机制、科技创新、布局优化等全方位改革。

“三个集中”是答好“第三问”的关键一招，是布局维度的核心解法，但它需要与公司治理现代化、市场化经营机制、科技创新体制等改革任务协同发力，才能真正把“三问”答完整、答到位。

回答得好，你就是新一轮改革的受益者——资源向核心集中，竞争力向优势提升。回答不好，你就可能成为被整合、被清退的对象——在88%的营收集中目标面前，没有”模糊地带”，只有”进”或”退”。

留给决策者的时间窗口正在收窄。随着2026年改革深化提升行动方案的全面落地，各项部署正陆续传导落地。对照本文提供的”三步定位法”，现在就开始画你的业务全景图、做你的禀赋匹配、定你的进退清单——这是每一家国企决策者当下最紧迫的任务。

公司简介

中美嘉伦国际咨询（北京）有限公司，是国内深耕国资国企赛道的综合性专业咨询机构，长期专注服务央企、省属国企、地方城投与产业集团，秉持 “服务国企、助力高质量发展” 初心，持续紧跟国资监管政策导向，深度参与国企改革、数字化与智能化转型实践。

公司独创管理咨询、改制重组、投资银行 “三位一体”集成服务模式，围绕战略规划、公司治理、三项制度改革、组织绩效、重组整合、数智化与 AI 转型等领域，提供从顶层方案设计到落地辅导的全链条解决方案。

依托二十余年国企一线实战积淀，核心团队汇聚资深国企管理者、政策研究专家与产业顾问，服务覆盖能源电力、轨道交通、水利水务、城市运营、高端制造等众多行业，持续助力央国企破解转型升级的痛点难点，持续助力央国企增强核心功能、提高核心竞争力。

来源：嘉伦国咨