市域公共服务一体化整合的杭州实践——杭州大城投重组整合深化改革专题研究
在国企改革深化提升行动纵深推进、地方城投平台加速向“城市运营服务主体”转型的关键周期，不少地方城投陷入典型的整合悖论：架构年年调、资产反复并、制度层层补，但区域分割、权责不清、协同内耗、服务标准不一等顽疾始终无法根治，公益保障与市场化造血的平衡始终难以破局。
嘉伦国咨国资改革研究中心通过对杭州大城投重组案例的深度复盘与系统研究认为，杭州市以战略性重组为牵引、以市域公共服务一体化为核心的改革路径，跳出了传统城投“重资产合并、轻机制重塑”的表层整合误区，通过“1+4+N”架构搭建、分领域分层级落地、市场化机制设计，实现了从“物理整合”到“化学融合”的质变。其改革案例入选国务院国资委《奋楫笃行——地方国有企业改革深化提升行动案例集》，相关成果纳入区域性国资国企综合改革试验标志性成果清单，为全国地方城投重组整合与公共服务均等化提供了可复制、可落地的实践样本。
本文结合嘉伦国咨一线咨询经验与杭州改革实操细节，从顶层逻辑、架构重塑、落地路径、可复制方法论、避坑指南五个维度，全面拆解杭州大城投整合的改革本质与实操体系，为各地城投推进公共服务一体化提供系统性参考。
一、改革顶层逻辑：市域公共服务一体化的战略转型本质
传统城投整合多停留在“资产划转、机构合并”的表层操作，本质是行政主导的规模扩张。而杭州大城投主导的市域公共服务一体化，是锚定“城市运营服务商”定位的系统性治理变革，核心逻辑发生三重根本性升级。
第一，从“分散建设”转向“统筹运营”，适配城投功能定位转型。伴随地方城投从“融资建设主体”向“城市运营服务主体”转型，公共服务作为城投核心主责主业，不再是各区县分散建设、各自运营的碎片化业务，而是需要市级全域统筹、全链条管控的核心功能。通过一体化整合，实现国有资本向民生保障核心领域集中，提升公共服务供给效率与质量，夯实城投平台的公益属性与核心功能。
第二，从“行政分割”转向“全域协同”，破解市域治理层级壁垒。长期以来，公共服务以行政区划为界分割管理，导致区域交界处重复建设、资源调度不畅、服务标准差异大，既造成国有资源浪费，也影响城乡居民获得感。市域一体化的核心价值，就是打破行政边界壁垒，构建全域统一的服务网络与管理体系，解决层级权责交叉、跨区域协同失序的治理痛点，实现市域公共服务的均等化、高效化。
第三，从“单一公益”转向“公益+市场”，平衡民生保障与造血能力。传统公共服务业务过度依赖财政补贴，可持续运营能力不足。杭州模式在筑牢民生保障基本盘的基础上，依托公共服务的场景资源与流量优势，延伸布局产城融合、产业投资、增值服务等市场化业务，构建“公益托底、市场造血”的双轨运营体系，既保障公共服务的公益性，也增强城投平台的可持续发展能力。
嘉伦国咨国资改革研究中心指出，本轮城投公共服务整合绝非简单的资产归并，而是城市治理体系与城投发展模式的双重重塑，其核心是通过资源统筹、权责重构、机制优化，实现公共服务效能与城投发展质量的双向提升。
二、架构重塑：“1+4+N”体系构建市级统筹总抓手
嘉伦国咨将杭州“1+4+N”模式定义为“专业归集+层级提级+产业链延伸”的三维架构范本，从顶层解决了城投平台业务分散、层级不清、功能弱化的结构性问题。
（一）重组实施历程
2022年末，在杭州市委市政府统一部署下，原杭州城投集团与钱江新城投资集团实施战略性重组，同步完成市公交集团升格、市能源集团与市安居集团组建工作。重组后，杭州城投形成“总部管控中枢+水务、公交、能源、安居四大副局级专业集团+N个细分领域专业化公司”的“1+4+N”发展格局，业务覆盖产城、水务、公交、能源、安居、城建、置业、投资八大主责主业。
截至2024年底，杭州城投总资产达3028亿元，位列中国企业500强第321位，成为集开发、建设、运营、服务为一体的城市服务全产业链运营主体，国有资本向城市核心功能领域的集中度显著提升。
（二）体系核心特征与改革成效
一是核心民生业务集中归集。将水务、公交、能源、安居四大核心公共服务职能统一整合至城投体系，同步压减市管企业户数，实现公共服务资源集中配置、统筹保障。重组后通过“一盘棋”统筹经营，深化集中采购、司库建设、资产归集等资源整合，改革红利持续释放：集团集采平台运行以来累计完成采购项目超千个，节支金额约15亿元，节支率接近20%，其中公交车采购单价较省内同类低30%，规模效应充分显现。
二是核心业务实施提级管理。四大公共服务专业集团按副局级规格设置，凸显民生保障业务的基础性、公益性战略地位，提升市级统筹层级与资源调配能力，为服务标准统一、质量提升筑牢组织基础。提级管理后，民生业务的规划统筹、资金保障、跨部门协调能力显著增强，市域一体化推进的组织壁垒有效破除。
三是产业链条协同延伸拓展。在筑牢公共服务基本盘的基础上，统筹布局产城融合、城市建设、置业运营、产业投资等业务板块，依托民生服务资源优势延伸产业链，增强平台综合运营能力与市场化造血功能。集团产业投资占比提升至20%以上，设立城投大产业基金，打造“基金投资+产业基地运营+场景赋能”的产融结合模式，推动传统城投向“城投+产投”转型。
三、纵深落地：三大民生领域一体化的实战路径
在完成市级架构重塑的基础上，杭州进一步打通市、区县层级壁垒，以水务、公交、燃气三大民生领域为重点，按照“市场化运作、分层级推进、标准化落地”的思路，稳步推进全域公共服务资源整合。嘉伦国咨调研显示，三大领域改革均实现了“服务扩容、标准提升、成本下降”的三重成效，为全域公共服务均等化提供了分领域实操范本。
（一）水务：全域“一张网”，市场化整合的标杆
水务是杭州跨层级资产整合最彻底的民生领域，全程采用市场化合资模式而非行政化无偿划转，历时六年实现市区水务一体化改革圆满收官。
在实施路径上，由市水务集团与各区县国资平台共同出资组建区域水务合资公司，市级以技术、管理、管网资源出资，区县以本地水务资产、人员出资，充分兼顾双方资产权益与发展诉求。改革明确“统一规划布局、统一资源调配、统一服务标准、统一管理政策”的“四个统一”目标，实现原水、制水、供水、排水、污水处理全链条一体化管控。
截至2025年10月，杭州先后完成滨江、富阳、钱塘、临安、萧山、余杭、临平七区水务一体化改革，市水务集团服务面积从改革前约630平方公里扩展到约7000平方公里，服务人口从约300万增至超1000万，一体化范围内日供水能力达548.3万吨，彻底打破了以行政区域为界的分割管理格局，有效解决了区域交界处重复建设、应急互联互通能力不足等问题。目前杭州正加速构建“一体规划、一张水网、一套标准、一个架构、一统体系”的“五个一”运营保障体系，持续巩固全域水务一体化成果。
（二）公交：梯次推进，构建城乡均等出行体系
杭州公交一体化按照“主城先行、近区跟进、县域深化”的节奏分阶段梯次推进，兼顾民生保障平稳性与改革推进节奏。
主城与近郊区域优先推进，撤市设区区域快速衔接：富阳、临安撤市设区后1—2年内完成公交体系全面对接，实现服务标准、票务体系、线网规划全域统一；萧山、余杭等区域较早实现线路编码、IC卡系统与主城区全面打通。西部县域逐步深化覆盖，桐庐等地完成民营公交企业全面收购，实现公交运营国有化，同步建成智慧公交调度平台。
截至目前，杭州公交集团拥有营运线路1156条、营运车辆8640辆，全市城乡公交一体化率预计达95%，实现行政村“村村通公交”全覆盖。同时深化“地铁+公交”两网融合，开通地铁接驳线535条，50米“零距离”公交地铁换乘站覆盖率达80.2%，推出“一码通”全域支付，累计优惠人次超3.39亿、优惠金额达4.65亿元，切实提升了城乡居民出行便捷度与获得感。
（三）燃气：“一城一网一企”，打通能源供给最后一公里
燃气领域以“一城一网一企”为改革目标，通过股权整合与管网贯通双轮驱动，实现西部县域燃气服务全域覆盖、标准统一。
股权整合方面，按照市场化原则推进区域燃气资源整合：通过市场化收购民营燃气企业股权、联合央企及省属国企合资组建区域燃气公司，终止分散的特许经营权，实现县域燃气特许经营统一授权。其中杭州临安燃气有限公司是全国首家由央企、省属国企、市属国企合作整合资源成立的城市燃气企业，为全国城镇燃气体制改革提供了“杭州实践”。2021—2022年，临安、建德、淳安三地燃气整合相继落地，杭州西部市域全部实现一体化运营。
管网贯通方面，推进300公里高压天然气管网大环网建设，形成“多点接气，环状供气”格局；同时向县域、乡镇延伸管网，在偏远区域配套建设绿色能源站，形成“主干管网+分布式能源站”的全域供气格局。截至目前，市域西部已建成43座绿色能源站，覆盖46个镇（街）、村，惠及30多万户乡村居民，实现了与主城区同城同标准的燃气服务，有效打通了能源惠民“最后一公里”。
四、可复制方法论：地方城投公共服务整合的核心经验
杭州大城投改革通过“市级架构重塑+市区县资源整合”的组合拳，既强化了城投平台民生保障核心功能，也推动了公共服务向县域、乡村延伸覆盖。结合嘉伦国咨在全国多地城投整合的咨询实践与杭州案例深度复盘，可提炼出一套适配多数地市的标准化整合方法论，涵盖前置判断、实操路径、长效保障三大维度。
（一）改革推进的前置判断标准
市域公共服务资源整合并非普适性举措，需满足两项基础条件，不宜盲目推进，这是嘉伦国咨在众多项目中总结出的核心前提。
一是业务具备规模整合空间。市区县公共服务领域存在布局重叠、运营分散、标准不一等问题，整合后能够充分发挥规模效应，降低整体运营成本、统一服务标准，兼具民生价值与经济效益。对于业务体量小、区域差异极大、整合后成本不降反升的领域，不建议强行推进全域整合。
二是地方财力具备支撑能力。城市经济发展基础较好，市、县两级能够统筹平衡资产处置、人员安置、管网建设等整合成本，保障民生服务平稳供给，确保改革风险可控、有序落地。对于财政承压能力弱、人员安置缺口大的区域，应放缓整合节奏，优先开展局部试点。
（二）标准化实操路径
1.多元合资运营模式，构建权责清晰的利益共享机制
相较于传统行政化无偿划转，市场化合资模式更能兼顾市县两级利益，降低整合阻力。结合杭州实践与嘉伦国咨项目经验，主流有三类可落地的设立模式，适配不同区域与业务场景：
·市县股权合资模式：适用于近郊市辖区、国资属性清晰的公共服务领域。由市级专业平台与区县国资平台共同出资组建区域合资公司，市级以技术标准、管理体系、管网/线网资源、品牌资质出资，区县以本地存量资产、运营人员、特许经营权出资。
· 
· 市场化收购整合模式：适用于存在民营资本参与、经营主体分散的县域公共服务领域。
· 
· 央省市三级联合模式：适用于能源等上游资源属性强、需要专业技术支撑的领域。引入央企、省属国企作为战略股东，形成“央企保资源+省属提技术+市属抓统筹”的三方合作架构，市级平台控股主导本地运营，央企与省属企业提供资源保障与技术赋能。
· 
嘉伦国咨在多地城投整合咨询实践中验证，合资运营模式相较于行政无偿划转，可降低约60%的层级协调阻力，同时保障区县发展自主性，是市域公共服务整合的首选路径。
2.分层梯次推进策略，精准把控改革节奏与落地实效
公共服务整合直接关系民生保障，不能搞“一刀切”式的全面铺开，需遵循“先易后难、以点带面、成熟一个、推进一个”的原则，分三个阶段梯次落地。以杭州城投本次整合推进为例，嘉伦国咨结合行业普遍规律，细化形成标准化推进周期：
·第一阶段：主城核心区一体化筑基期（改革启动后1-2年内）覆盖范围：城市主城核心区、市本级直属公共服务企业。
· 核心任务：统一服务标准、打通运营系统、优化资源配置、理顺内部权责。重点解决“同城不同标、系统不互通”的基础问题，完成市级专业集团的架构搭建与制度体系建设，形成可复制的运营范本，为向区县延伸奠定基础。杭州主城公交、主城水务的先期整合均处于该阶段。
· 第二阶段：近郊区县融合攻坚期（改革启动后2-3年）覆盖范围：撤市设区区域、近郊行政区，以及与主城业务关联度高的区县。
·核心任务：推进资产整合与合资公司组建，实现管理体系、服务标准、调度系统的全面对接，同步推进管网、线网的互联互通。该阶段是改革攻坚期，需重点做好资产评估、人员安置、业务衔接工作，确保民生服务不中断、质量不下降。杭州富阳、临安等区域的水务、公交整合均在该周期内完成。
· 第三阶段：远郊县域全域覆盖期（改革启动后3-5年）覆盖范围：下辖县域、偏远乡镇及农村地区。
· 核心任务：推进服务网络向基层延伸，配套建设分布式服务设施，实现服务标准全域统一，打通公共服务“最后一公里”。针对偏远区域布局分散、运营成本高的特点，可采用“主干网络+分布式站点”的模式降低运营成本，保障服务可及性。杭州西部三县市燃气整合、村村通公交全覆盖均属于该阶段成果。
嘉伦国咨认为，在节奏管控上，需建立区域整合准入评估机制，从业务协同基础、地方财政能力、人员安置条件、群众接受度四个维度设置量化阈值，达标一个、推进一个，避免因盲目赶进度引发民生服务波动。
3.市级全域统筹调度，充分释放规模效应与标准价值
由市级牵头制定全域统一的发展规划、服务标准与管理体系，充分发挥市级平台技术、管理、资源优势，实现全域资源统筹调度，保障整合后服务质量与运营效率双提升。通过统一标准、统一调度，真正实现 “全市一盘棋” 的改革成效。
4.公益市场双轨平衡，筑牢可持续运营根基
公共服务整合不能只算民生账，也要算发展账，需构建“公益托底、市场造血”的双轨运营体系，保障长期可持续。一方面，明确民生业务的公益属性，建立科学的成本规制与财政补贴机制，厘清企业与政府的责任边界，保障公共服务稳定供给；另一方面，依托公共服务的场景资源、流量资源、空间资源，延伸布局产城开发、增值服务、产业投资等市场化业务，将民生流量转化为经营价值，反哺公益业务投入。
五、改革避坑指南：城投公共服务整合的四大误区
结合杭州改革经验与嘉伦国咨服务众多城投项目的一线观察，多数地方城投整合效果不及预期，并非方法缺失，而是认知存在偏差，五大误区极易导致改革流于形式、甚至引发民生风险。
误区一：重资产合并、轻机制融合，只做“物理堆砌”不做“化学反应”。不少地方将整合等同于机构挂牌、资产划转，仅完成形式上的合并，未触及权责体系、运营机制、管理标准的深层重塑，导致“合而不融”，内耗问题依旧存在。杭州改革的核心经验，就是先理架构、再定权责、后建机制，真正实现深度融合。
误区二：行政化强制划转，忽视区县利益，引发层级博弈。部分地区采用行政命令式的无偿划转，不考虑区县资产权益与发展诉求，导致区县配合度低、改革落地难，甚至出现“上有政策、下有对策”的执行偏差。市场化合资模式之所以更具普适性，核心就是通过利益共享凝聚改革合力。
误区三：重主城覆盖、轻县域下沉，一体化流于表面。不少地区仅完成了市辖区的整合，远郊县域与农村地区仍处于分割状态，公共服务均等化未真正落地。真正的市域一体化，必须覆盖全域、下沉基层，打通“最后一公里”。
误区四：公益与市场边界模糊，两端失衡。要么过度强调公益性，完全依赖财政补贴，企业缺乏运营活力；要么过度追求市场化，弱化民生保障属性，损害公共服务质量。必须清晰界定两类业务边界，建立分类考核、分类管控的管理体系，实现双向平衡。
六、结语
迈入国企改革深化提升的关键阶段，地方城投转型已彻底告别“规模扩张、融资导向”的粗放模式，进入功能重塑、效能提升、高质量发展的全新周期。公共服务作为城投平台的核心主责主业，其一体化整合水平直接决定了城投的核心功能承载力、民生保障能力与可持续发展能力。
杭州大城投的改革实践充分证明，城投重组整合绝非简单的资产合并，而是以体制机制重塑推动资源配置优化、服务效能提升的系统性变革。嘉伦国咨国资改革研究中心认为，各地城投推进公共服务一体化，需跳出“为整合而整合”的形式主义误区，以民生保障为根本、以市场化机制为路径、以全域统筹为抓手，坚持顶层设计与基层探索相结合、公益属性与市场活力相统一，才能真正实现重组整合的“化学反应”。
嘉伦国咨国资改革研究中心
嘉伦国咨长期深耕央国企、地方城投平台重组整合与转型发展领域，持续紧跟国资国企改革顶层政策与“十五五”发展导向，专注服务地方城投战略重组、市域公共服务一体化、城投转型战略规划、集团管控体系搭建、国有资产盘活与资本运作、债务风险化解等专项咨询业务。
团队依托杭州城投等大量地方标杆国企一线落地案例，坚持政策研判、定制方案、全程落地辅导三位一体服务，跳出传统“资产归并”的表层整合思维，从架构重塑、权责重构、机制激活、效能升级多维度，为各类地方国企设计合规可行、贴合业务、可长效运行的深度改革方案，助力地方城投打通转型堵点、强化核心功能、提升发展质量，赋能城市高质量发展。
来源：嘉伦国咨国资改革研究中心
