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城投改革，先别动“组织”，先动“流程” ——流程再造“四治工作法”：治慢、治繁、治糊、治断

导读

很多城投不是不想改革，而是一上来就想动“大手术”——重构架构、重组部门、重定制度，动静很大，最后却常常不了了之。原因很简单：组织是“载体”，流程是“经脉”。经脉不顺，载体再换也是空转。这篇文章给你一套好记、好上手的打法，再用真实城投案例讲透“人家到底是怎么干的、拿到了什么结果”。

一、自查：城投组织的“流程病”，你中了几条

流程病不是玄学，它有非常具体的症状。对照下面的自查清单，看看你的集团中了几条——中三条以上，就该动手理流程了。

决策链太长，一个议题要跑一个多月。典型表现是“三重一大”事项，业务部门报议题，先送总办、再送党办、再送董办，每个环节的标准还不一样，一个议题在几个办公室之间来回跑，一拖就是一两个月。代价是什么？市场窗口错过、项目迟迟落不了地、干部为了“走完流程”疲于奔命。

审批节点太多，一个项目要审一年。从立项到开工，一个项目要在一个又一个部门间流转签字，节点多、等待长，“流程走一年，现场等一天”。有的城投一个投资事项要在总部七八个部门各签一遍，每个部门都是“留痕式”把关，谁也不真正负责。

责任边界糊，有事找不到人、人人可管人人不管。部门与部门之间、总部与子公司之间权责不清，出了问题互相推诿，好事都管、难事都躲。最典型的：一个跨部门的项目，每个部门都盖了章，但出了问题没有一个人能说清“这单到底该谁负责”。

板块“两张皮”，公益性、经营性混着干、算不清账。集团与子公司、总部与项目公司之间，业务边界和责任界面模糊，公益性业务和经营性业务混在一起核算，谁也说不清哪个板块赚钱、哪个板块靠补贴。

这四个病的共同点在于：它们大多不是“没制度、没人干”，而是“流程没理顺”——事情卡在环节之间、耗在路上。把问题归到流程上，是破局的第一步。

二、“四治”：四套对症治法

流程不是万能药，但城投组织一半以上的“运转不畅”，根源都在流程。判断一个问题是不是“流程问题”，有一个简单的标准：这件事是不是“卡在环节之间、耗在路上”。如果是，就该用流程来解决。

治“慢”——把“串联”改成“并联”。决策慢、审批慢，本质是环节太多、一个个排队等。具体怎么改？一是统一入口，所有议题一个口子进，不再让业务部门在总办、党办、董办之间来回跑；二是一张表单，把各环节要求并成一张表，一次填清；三是一套标准，各环节用同一套审核标准，避免口径不一；四是同时审、一次反馈，让几个决策环节并行推进，而不是层层递进。增城城投就是这么干的——把关键审批从平均8个工作日压到3个工作日。

治“繁”——给流程“瘦身”。节点多、来回跑，是因为流程里堆了大量“留痕式”关卡。具体怎么砍？先把全流程的每个环节列出来，逐环节问三个问题：这个环节创造价值吗？没有它会不会出事？能不能和别的环节合并？回答都是“否”的，就砍掉。砍掉重复表单、合并冗余确认，让流程只留下真正必要、真正负责的节点。

治“糊”——把责任落到流程的每一个节点上。责任不清，是因为责任没有“长”在流程上。具体做法：给每一条关键流程指定一个“第一责任人”（流程Owner），他管到底、对结果负责；再给每个环节配上RACI，明确谁是执行者（R）、谁最终负责（A）、谁咨询（C）、谁知会（I）。一个流程只设一个最终负责者，杜绝“都管又都不管”。

治“断”——端到端拉通价值流。部门协同断点，是因为流程被切碎在一个个部门里。具体做法：把跨部门的价值创造流程拎出来，沿着“一个项目从立项到运营”从头走到尾，找出哪些环节在部门之间断掉了，然后用一条端到端的流程串起来，配套打破“数据孤岛”。增城城投旗下55家企业、五大板块各自建系统，数据互不相通，正是靠建统一平台才把投资、成本、进度、质量、安全串成一条线。

但也要清醒：不是所有问题都能靠流程解决。战略不清、干部不强、文化僵化，这些不是流程能兜底的。如果拿流程去解决战略问题，只会越改越乱。所以，流程优化的关键，是选对对象——只对“卡在环节之间”的问题下手。

三、承接：流程理顺后，组织怎么跟着改

流程是组织的“经脉”，组织是流程的“载体”。流程理顺之后，组织必须跟着调整，否则流程就“飘在空中”。核心逻辑只有一句：让组织服从流程，而不是让流程迁就部门墙。

谁对关键流程负责，权责就落到谁头上。流程梳理清楚后，每条关键流程都要有一个Owner。把这个人的岗位、权责在组织架构上明确下来，让他对这条流程的最终结果负责。这一步解决的是“流程有人管、出了事有人担”。

砍掉“空转”层级。流程跑顺之后，哪些层级只是“报表汇总、文件转发”，会自然现形。能并则并、能减则减，把总部从“审批中心”变成“服务中心”，聚焦战略、资本、标准、风险、干部等核心职能。南宁城投搞的“差异化管控、机构瘦身健体”，就是这个思路。

授权跟着流程走。流程清晰了，边界就清楚了，才敢放权、也才能接住。具体用两张清单：一张授权清单，列明哪些事项放给子公司、哪些留在总部；一张负面清单，列明债务融资、对外担保、重大投资、资产处置等“绝对不能碰”的红线。把“能做什么、不能做什么”从潜规则变成明规则。

对接法人治理，守住“管理组织≠法律组织”。流程改造不能绕过法定治理。靠公司章程、授权委托书、经营责任书，把内部管理与法人治理衔接好。南宁城投专门牵头制定“三会”权责清单，厘清党委会、董事会、经理层的权责边界，就是这一步的典型做法。

先理流程，再调组织，是成本最低、最稳的路；反过来，先动组织、不碰流程，十有八九是“换汤不换药”。

四、案例：流程改了，组织也改了

“先理流程、再调组织”不是一句空话。下面两个城投，都证明了一个规律：流程理顺之后，组织必须跟着改，效果才能落得实。每个案例讲清三件事：流程怎么改、组织怎么改、效果如何。

案例一 南宁城投：流程效率与组织机制联动

背景与痛点：流程要落地，最终靠人。南宁城投作为市属城投，在2024年战略性重组和专业化整合后，面临机构臃肿、人岗不匹配、干多干少一个样的问题——流程再顺，人不动，也是空转。

流程怎么改：南宁城投把流程效率与考核分配直接挂钩，用考核倒逼流程真正落地，让“流程跑得好不好”成为组织调整的硬约束。

组织怎么改：围绕劳动、人事、分配三项制度改革，四件事一起推——差异化管控"瘦身健体"，重构管理模式、机构设置更科学；科学定岗定编，为岗位"精准画像"、人岗适配；市场化选人用人，竞聘上岗、能上能下；系统化薪酬，业务岗位绩效工资占比不低于50%、职能岗不低于40%，合理拉开收入差距（平均近30%）。同时修订"三重一大"决策等制度60余项，牵头制定"三会"权责清单。

效果如何：2025年，集团累计推动15个项目开工、34个项目完工，10个安置房项目开工，21所学校完成建设，融资突破百亿并成功实现融资平台退出。干部能上能下、员工能进能出、薪酬能增能减的通道全部打通——流程顺了，组织和人都被激活了。

流程理顺后，组织和人必须跟上。南宁的做法是“流程效率与考核分配直接挂钩”——把流程跑得好不好，变成干部薪酬、进退的硬约束，流程才能真正落地。

案例二 增城城投：数字化带动组织协同

背景与痛点：增城城投作为区县级城投，2020年组建，注册资本200亿元、AAA评级，旗下55家企业、职工超1700人，业务覆盖公用事业、城市开发、工程建设、产业运营、城市服务五大板块。问题很典型：一是关键审批平均要8个工作日，市场化竞标根本等不起；二是55家企业、五大板块各自建系统、各自建表格，投资、成本、进度、质量、安全条线互不相通，形成“数据孤岛”，管理层看不到经营全貌。

流程怎么改：增城城投把审批从"串联"改成"并联"，搭建"智慧城投"平台覆盖投资、成本、进度、质量安全、经营销售等六大场景，把投资管理制度内化为线上规则。

组织怎么改：关键不是把纸质流程搬到线上，而是改变了组织的运行方式——从"人管风险"升级为"系统管风险"，合同触及概算预警线自动拦截；成本管控从"事后算账"变成"事中管控"；55家企业、五大板块统一平台，打破数据孤岛、跨条线协同；管理层从"层层上报"变成"一屏统览"。

效果如何：关键审批从平均8个工作日压缩到3个工作日；风险点在线拦截10余个，每个拦截都可能避免一次超概或审计问题；入选2025年第四届"鼎新杯"数字化转型应用典型案例。

数字化是流程优化的抓手，但前提是先理清“哪些环节是堵点、哪些规则要内化”。增城是先抓最痛的审批、验证见效后再铺开，不是一上来就上全套系统。区县城投也能做出省属、市属都认可的标杆。

这两个案例层级不同、切法不同，但规律一致：都是先找准一个最痛的流程，把流程理顺，再用组织机制去承接——南宁用制度激活组织和人，增城用数字化改变组织运行方式。对大多数城投来说，最务实的路是：先选一个最能见效的流程（比如审批、投资、工程），跑通一个，再复制到其他。

结语

城投改革，最怕的不是改不动，而是动静很大、系统没动。与其一上来就铺开“重构架构、重组部门”的大手术，不如从流程入手。先“自查”查清流程病，再“四治”对症下药，最后“承接”让组织跟上。流程理顺了，组织自然就顺了——这，才是城投通往市场化经营主体那条最稳的正路。

城投组织的问题，一半以上出在流程上。先理流程、再调组织，是最小、最稳、最容易见效的切口。嘉伦国咨深耕国资国企改革、城投市场化转型、组织架构与权责设计、投资决策与容错机制等领域，长期为各地城投提供流程诊断与流程再造、组织与流程匹配、授权放权体系设计、绩效与考核挂钩等落地服务，愿与各地城投一道，从“流程”这个小切口，把改革真正落到实处。

来源：嘉伦国咨