从分散到统筹：重庆两江新区国资重组如何实现质效双升
作为中国内陆首个国家级新区，重庆两江新区在十余年的开发建设中走出了一条以片区开发驱动城市扩张的成长路径。随着新区从规模扩张阶段迈入产城融合深化阶段，传统“分片设企、各自为战”的国资布局模式逐渐显现出业务重叠、资源分散、同质竞争等结构性矛盾。落实重庆市“三攻坚一盘活”改革部署，两江新区以颠覆性思路启动跨区域功能性重组，彻底打破片区行政壁垒，按“城市开发建设”与“产业发展”两大核心功能重构国资体系，推动国资平台从“片区开发主体”向“全域专业运营商”升级，为国家级新区国资国企深化改革提供了可复制的实践样本。
一、改革背景：片区开发模式的历史与现实困境
两江新区设立初期，为快速拉开城市框架、推进各片区同步开发，采用“片区开发”模式设立了两江投资、两江产业、江北嘴投资、悦来投资、两江招商等5家区属国企，分别对应不同片区的开发建设任务。这一模式在新区起步阶段有效调动了各片区积极性，快速推动了基础设施建设与城市空间拓展，为新区成型发挥了关键作用。
但随着新区发展进入产城融合深化阶段，按行政片区设置平台的弊端逐步凸显：一是各自为政导致资源分散，5家企业业务边界模糊，在基建、招商、园区运营等领域存在不同程度的同质竞争，难以形成规模效应与协同效应；二是城市开发与产业发展职能混杂，多数平台兼具建设与产业双重职能，普遍存在“重建设、轻运营，重开发、轻培育”的路径依赖，产业服务与市场化运营能力薄弱；三是管理层级偏多、法人户数冗余，部分低效亏损企业长期沉淀，资产运营效益偏低，制约了国资整体功能的发挥。
在此背景下，两江新区以重庆市“三攻坚一盘活”改革为总抓手，将国资布局优化作为改革突破的核心抓手，启动了一场从“区域分治”到“专业统筹”的系统性功能型重组。
二、整合路径：功能导向的系统性重构
两江新区此次重组并非简单的企业合并，而是以功能归核为核心逻辑，采用“主体承接+业务划转+吸收合并”的实施方式，从架构重塑、专业整合、提质增效三个维度协同推进，构建起“全域统筹、专业分工、高效协同”的国资新格局。2025年1月25日，两大专业化集团正式揭牌成立，标志着重组合法落地、进入实质运营阶段。
（一）打破区域边界，按功能归集组建两大集团
彻底摒弃原有按行政片区设置平台的传统模式，以现有骨干国企为主体承接对应功能板块，将5家国企的全部业务按“城市综合开发建设运营”与“产业发展”两大核心功能拆分划转、归集整合，组建两大专业化集团。
两江开发投资集团以原两江投资集团为主体组建，统一归集原两江投资集团、两江产业集团、江北嘴投资集团、悦来投资集团、两江招商集团等5户国企中的城市综合开发建设运营类业务与对应资产，定位为“城市综合开发建设运营主体”，统筹负责全域基础设施建设、城市更新、片区综合开发、市政运营等职能，聚焦城市功能品质提升，打造城市建设“主力军”。其中江北嘴投资集团整体划入两江开发投资集团，作为其全资子公司统筹城市核心区开发运营业务。
两江产业发展集团以原两江产业集团为基础，整合原悦来投资集团等主体组建，统一归集5户国企中的产业发展类企业、资产与业务，定位为“产业投资运营主体”，统筹产业资本投资、园区运营服务、会展经济发展、招商引资等职能，聚焦产业培育与生态构建，打造产业发展“助推器”。后续对原悦来投资集团实施整体吸收合并，承接其全部资产、负债与业务，注销原企业法人主体，实现产业资源的彻底整合。
两大集团的组建从顶层设计上划清了城市建设与产业发展的职能边界，实现了国资资源从“片区分散配置”向“全域功能统筹”的根本转变。
（二）内部专业化整合，深化瘦身健体
在两大集团框架下，按细分赛道进一步优化业务布局，推进内部专业化整合与“瘦身健体”，压缩管理层级、减少法人户数、降低内部交易成本。
两江开发投资集团下设城建、更新、市政等专业板块，实现从项目建设到城市运营的全链条统筹，推动开发建设业务向专业化、集约化转型。两江产业集团下设产业基金、园区运营、会展文旅等板块，整合形成“资本运营、资产管理、产城建设、产业服务”四大业务单元，打造产业服务全生态。
同步实施吸收合并与法人压减，对原悦来投资集团等主体实施吸收合并，累计压减企业法人户数24户，其中资产不足亿元企业15户，占全级次企业比例18.5%；同时压缩管理层级，精简总部机构，推动管理链条扁平化，有效降低了内部协同成本。
（三）同步推进止损治亏，盘活存量资产
将架构重组与“止损治亏”专项行动、存量资产盘活一体推进，以改革化解历史遗留问题，以提质增效检验改革成效。
在止损治亏方面，对纳入考核的33户国有企业实行“一企一策”分类治理：对长期亏损、扭亏无望企业通过注销、合并坚决出清；对有潜力企业通过管理提升、资源嫁接挖潜增效。
在资产盘活方面，通过商品房去化、产业载体招商、创新金融工具等多路径提升资产效益。两江产业集团成功发行西部首单产业园区基础设施公募REITs，募资规模10.2亿元，盘活产业园资产11.21亿元；同时加快存量商品房去化，资产运营效益大幅提升。
三、改革成效：功能重构驱动国资质效双升
通过本轮功能型重组，两江新区国资布局实现了结构性重塑，资源配置效率、专业运营能力与整体经营质量均得到显著提升，改革综合效应持续释放。
（一）全域统筹格局成型，资源配置效率显著提升
重组彻底打破了片区行政壁垒，分散在5家企业的同类资产按功能实现跨区域归集，全域国资“一盘棋”的配置格局全面形成，长期存在的片区分散、各自为政、同质竞争等痛点得到根本解决。
改革后，两江新区区属国企整体规模效应与协同效应大幅凸显，资产总额突破7500亿元，营业收入超300亿元；企业融资议价能力、重大项目统筹运作能力显著增强，在全域基础设施建设、重点片区开发、重大产业落地等领域能够集中资源攻坚，避免了重复投入与资源内耗，国资整体配置效率实现质的跃升。
（二）专业分工体系确立，核心功能能力持续增强
“产城分离”的架构设计落地后，城市开发与产业发展两大职能清晰划分，两大集团摆脱了“建设、产业一肩挑”的路径依赖，各自聚焦主业深耕，专业化能力得到系统性强化。
两江开发投资集团专注城市建设与运营全链条，统筹城建、更新、市政等专业板块，在城市更新、片区综合开发、市政公用事业运营等领域的一体化运作能力大幅提升，城市功能品质建设的精准性与实效性持续增强。
两江产业发展集团聚焦产业培育主责，摆脱建设事务牵绊后集中力量强化市场化运营能力，产业基金规模突破600亿元，园区运营、会展经济、招商引资的专业化水平显著提升，成功发行西部首单产业园区公募REITs，实现了从“建园区”向“运营产业生态”的转型，国资对产业发展的引领支撑作用更加突出。
（三）提质增效成果显著，国资运营质量全面改善
本轮重组坚持“架构重塑与问题治理同步推进”，在重构格局的同时同步化解历史包袱，国资经营质量与资产效益实现全面改善。
瘦身健体成效明显，通过吸收合并与法人压减，累计减少企业法人户数24户，压缩了管理层级，降低了内部交易成本与管理成本。止损治亏攻坚取得决定性成果，33户纳入考核的国有企业全部完成止损治亏任务，完成率100%，位列全市第一。存量资产盘活成效突出，通过商品房去化、载体招商、资产证券化等多种方式，低效资产得到有效盘活，资产流动性与运营效益大幅提升，为企业轻装上阵、聚焦主业发展奠定了坚实基础。
四、经验启示：功能型重组的可借鉴价值
两江新区的功能型重组实践，为多片区开发的国家级新区、产业园区以及平台公司林立的区域深化国资国企改革，提供了具有普适性的经验借鉴。
第一，对于多片区开发的大型新区/园区，可打破行政片区边界，实现资源全域统筹。当区域发展从“拓空间”转向“提质量”，片区分散开发模式必然遭遇协同瓶颈。以功能为导向跨区域整合资源，能够从根本上破解分散化、同质化痛点，提升国资整体运作效率与规模效应。
第二，对于片区型平台林立、同质竞争严重的区域，采用“主体承接+功能归集+吸收合并”模式可快速整合资源、形成合力。以骨干国企为主体承接主业，按业务属性横向划转归集同类资产，同步对低效主体实施吸收合并与法人压减，既能快速壮大主业规模、提升融资议价能力与项目运作能力，又能压缩管理层级、降低运营成本，实现“1+1>2”的整合效果。
第三，“产城分离”的架构设计可有效破解平台公司“重建设轻运营”的惯性。将城市开发与产业培育职能分设，能够从机制上倒逼产业平台摆脱对土地开发的依赖，强化市场化造血与产业赋能能力，推动园区从“开发建设”向“运营服务”转型，真正发挥国资对产业发展的引领支撑作用。
第四，重组改革应坚持系统思维，将布局优化与提质增效协同推进。国资重组不能止步于机构与人员的简单合并，必须同步推进瘦身健体、止损治亏与资产盘活，在重构格局的同时化解历史包袱，才能真正实现国企高质量发展，让改革成效落到实处。
关于嘉伦国咨
嘉伦国咨国资改革研究中心专注于地方国资国企改革、重组整合、平台转型、治理优化领域的深度研究与实操服务，长期跟踪全国国资重组标杆案例与政策动向，构建覆盖重组方案设计、主业归核定位、瘦身健体压减、市场化机制改革、国资监管优化的全流程服务体系，为地方国资监管机构与国有企业提供专业化、可落地的改革解决方案与实操工具包，助力国资国企实现高质量发展。
来源：嘉伦国咨
