“管委会+公司”不是换牌子，鹰潭给出了真解法
一、改革背景
开发区是地方实体经济和先进制造业集群的核心载体。随着产业迭代升级，传统开发区“管委会大包大揽、平台公司政企混淆”的模式逐步显现体制弊端。鹰潭高新区作为国家级高新区，是国内铜基新材料先进制造业集群核心承载地，集聚数十家规上铜产业企业，铜基新材料是园区第一主导产业，产业规模大、产业链条长，属于典型资金密集型产业，原料采购资金占用高、大宗商品价格波动风险突出，对园区开发运营、供应链服务、产业资本赋能提出很高要求。改革之前，园区原有体制机制难以匹配产业高质量发展需要，多重矛盾逐步累积。
一是管委会政企角色错位，主要精力被稀释。改革前管委会既承担产业规划、政策制定、行政审批等行政管理职能，又直接参与土地开发、项目建设、资产运营等市场化经营活动，同时承接大量街道社会管理事务，形成既当“裁判员”又当“运动员”的局面。大量行政人力消耗在民生、社会治理等非经济主业，招商引资、产业培育、企业服务核心职能投入不足，行政运行效率受限。
二是国有平台小散弱并存，市场化功能缺失。改革前园区分散设立多家国有平台公司，机构重复设置，业务交叉重叠，定位边界模糊，长期以政府委托代建的传统城投业务为主。平台普遍存在资产体量偏小、经营性资产占比低、资产质量偏弱、债务压力偏高问题，缺乏产业投资、供应链运营专业能力，难以深度嵌入铜基新材料产业链，面对链上企业的资本、供应链诉求有心无力，国有资本对产业集群赋能作用发挥不充分。
三是存量资源沉睡，土地产出效益不高。经过多年开发建设，园区形成一定规模批而未供土地、闲置厂房、低效工业物业。部分企业受市场环境、经营管理影响，出现厂房闲置、土地低效利用现象。原有体制下缺少专业化市场化载体统筹开展摸排、收储、改造、招商全链条处置，存量资产盘活手段单一，大量优质产业空间处于“沉睡”状态，土地集约利用水平有待提升，新增优质产业项目落地空间受限。
四是产业链配套服务供给存在短板。铜加工企业采购电解铜需要垫付巨额流动资金，民营企业普遍面临现金流紧绷，铜价大幅波动进一步放大经营风险。民营企业过去大多单打独斗，缺少有力的战略后盾。传统银行信贷模式难以适配铜产业大宗贸易场景，缺少国有信用背书的供应链服务、产业股权投资载体，链上强链补链项目引入培育缺少资本抓手，制约产业链向高附加值环节升级。
面对上述现实矛盾，鹰潭高新区以全省开发区改革部署为契机，启动刀刃向内的体制重构，以政企分开、政资分开为主线，实施“管委会+公司”系统性改革，推动管委会回归政务管理主业，国有平台走向市场化专业化运营，构建“有为管委会+专业化国有平台”协同发展新格局。
二、关键路径
改革不是简单挂牌新设企业，而是治理架构、平台主体、资产资源、人事考核、业务模式全方位重塑，搭建形成“1（管委会）+2（两大国有集团）+N（专业化子公司）”组织体系。改革牢牢抓住三大核心板块：重构“管委会+公司”治理运行模式、推进国有平台整合重组、开展资产注入与存量盘活处置，同步配套业务模式创新、法人治理完善、人事薪酬改革，打通体制改革向产业效能转化的完整链条。
（一）重构“管委会+公司”治理模式，划清政府与市场权责边界
改革首要任务是厘清权责清单，解决政企不分问题，明确管委会“管资本、定战略、强服务”，国资部门履行监管职责，平台公司“市场化独立经营”，实现决策权、监管权、经营权三权分离，杜绝行政直接干预企业经营活动。
1.管委会瘦身强体，剥离社会事务，聚焦经济主责主业。按照“剥离社会事务、集聚经济力量”改革方向，推动社会管理职能回归属地街道，推行社会事业局与街道局办合一改革，将多项社会事务下沉街道，把管委会从繁杂社会事务中解脱出来。人员力量重新配置，推动80%以上干部力量向招商引资、项目服务、产业政策研究、企业服务一线倾斜。管委会不再直接开展土地开发、厂房建设、贸易经营等市场化业务，将园区开发运营、资产经营、供应链服务、产业投资等市场化事项，通过授权或者服务购买方式交由国有平台承接。管委会职能收缩为产业规划编制、政策出台、项目准入、行政审批、营商环境建设、国有资本方向管控，实现由“开发建设主体”向“战略管控与政务服务主体”转变。
2.人事制度配套改革，打破身份壁垒，建立赛马机制。全面推行档案封存、员额总控、全员聘任制度，打破公务员、事业编身份固化，设立五级主办岗位，实行以岗定责、以岗定薪，人员岗位凭能力竞聘上岗。建立量化考核评价体系，考核指标重点突出招商成效、企业服务满意度、项目推进效率，刚性落实末位淘汰机制，形成“人员能进能出、岗位能上能下、待遇能升能降”用人格局，破除行政体制“铁饭碗”惯性，充分激发干部干事活力，在内部营造比学赶超的干事氛围。
3.建立三方权责框架，健全国企治理与风险防控体系。确立“管委会管资本、国资委管监管、国有企业市场化运营”治理框架，出台两大集团事权清单，清晰界定哪些事项归管委会决策、哪些归国资监管、哪些由企业自主经营，厘清管控边界，避免管控过度或者监管缺位。完善国有企业“三会一层”，修订落实“三重一大”决策制度，制定党委前置研究重大经营事项清单，重大投资、大额资产处置、重大贸易业务、大额资金使用履行规范决策流程。管委会把握产业方向与资本布局，但不干预企业日常经营；国资部门负责规范监管、风险预警；平台公司在授权范围内自主开展市场经营。同时实行干部派驻与市场化职业经理人双向结合，集团经营班子按国资程序管理，投融资、供应链、产业投资等关键岗位面向社会市场化选聘专业人才，实行经理层任期制、契约化管理，薪酬与经营业绩直接挂钩，补齐国企市场化专业人才短板。
（二）平台整合重组，打造两大差异化市场化国有主体
针对过去平台数量多、业务散、定位模糊问题，对原有多家分散国有平台实施战略归并，新设组建炬能投资集团、高新区产投集团两大国有集团，坚持一企一主业、差异化分工，从根源避免内部同质化竞争，分别承担园区综合运营服务、产业投资开发两大功能，推动传统城投向产投转型。
1.差异化功能定位，实现业务互补协同
· 炬能投资集团，定位园区综合运营服务商。主业聚焦园区基础设施建设、存量国有资产运营维护、铜产业供应链综合服务、绿色能源配套、公共服务保障。立足铜产业主导特色，重点打造供应链服务体系，破解铜加工民企原料资金压力；同时承担园区市政基建、厂房屋顶光伏、能碳数字平台、工程总承包、物业运维业务，筑牢园区产业配套底座，保障产业运行基础条件。
·高新区产投集团，定位产业投资与专业园区开发主体。核心使命是实现由“城投”向“产投”转型。重点开展专业产业园区开发运营、产业股权投资、政府引导产业基金管理、基金招商。围绕铜基新材料、电子元器件、新能源扁线等主导赛道，建设标准化专业载体；以股权投资、基金投资手段挖掘链上优质项目，通过资本赋能实现以投促引，聚焦产业培育功能，更加注重产业价值回报而非单纯工程建设收益。
两大集团业务边界清晰：基建、存量资产运营、供应链服务主要归炬能集团；专业园区开发、股权投资、基金运营主要归产投集团；重大片区开发项目可开展协同联动，集团之间建立业务协同机制，防止业务交叉内卷。
1. 股权划转整合，理顺母子公司管控架构。对分散在原各平台、管委会下属机构的国有股权、项目主体、子企业开展系统性无偿划转，全部归集至两大集团。同步清理业务重叠、非主业、低效子公司，压缩管理层级，构建集团本部—一级子公司两级管控架构。按照业务板块设立专业化子公司，炬能集团下设供应链贸易、建设工程、绿色能源、资产运营子公司；产投集团设立产业园开发、产业基金管理、股权投资子公司，把具体业务下沉至专业化子公司，实现板块清晰、权责落地，解决过去股权分散、管理链条冗长问题，提升集团管控效能。
2.创新市场化业务模式，把平台功能嵌入产业链全流程。改革之后两大集团跳出传统代建思维，创新四类核心业务模式，真正成为产业链组织者、服务商。一是铜产业供应链服务模式。炬能集团依托国企信用优势开展原料代采业务，制造企业仅缴纳10%保证金，由平台完成全额电解铜原料采购，企业专注生产加工。该模式把国企信用转化为产业链服务能力，降低民营企业资金沉淀，对冲铜价剧烈波动风险。以鹰潭鼎辰科技为例，2025年炬能集团为该企业代采原料6.9万吨，帮助企业节约成本超1300万元，企业资金压力下降90%。2025年全年供应链业务累计为园区60余家铜加工企业提供资金支持超120亿元，为整个铜产业链筑牢资金安全底线。二是基金招商+股权投资模式。由高新区产投集团牵头设立产业基金，坚持市场化决策，以资本为纽带遴选链上优质项目，股权投资和项目落地联动，实现“资本引项目、项目强集群”，成功落地江铜嘉磁动力等一批强链补链重点项目，补齐铜基新材料细分赛道短板，改变过去单纯依靠土地、政策招商路径，发挥资本招商放大效应。三是投融建管营一体化模式。两大集团打通投资、融资、建设、管理、运营全链条，不再只负责“建完移交政府”。从土地整理、标准厂房建设，到物业运维、企业配套服务、产业孵化一体化实施，打造电子元器件、新能源扁线专业园区，企业可以实现“拎包入驻”，累计吸引30余家企业入驻，大幅压缩项目落地周期，提升园区载体专业化运营水平。四是绿色智慧配套服务模式。依托存量厂房资源布局厂房屋顶光伏项目，全年为企业提供绿电超3000万千瓦时，帮助企业降低用电成本近800万元；开发能碳管理数字平台，为铜产业链降碳提供数字化支撑；发挥工程总承包资质优势，为入园企业提供一体化建设服务，助力企业早投产、早见效。
（三）资产注入与盘活处置，夯实平台可持续经营底盘
平台转型不能只停留在机构重组，必须同步优化资产负债结构。鹰潭高新区综合运用国有资产注入、存量闲置资产盘活、规范资产处置三大举措，做大有效经营性资产规模，改善平台现金流，防范“账面虚胖”，为平台市场化经营筑牢物质基础。
1.批量优质国有资产注入，做实平台资产家底。按照应转尽转原则，通过无偿划转方式，将园区范围内具备持续经营能力的资源批量注入两大集团。注入标的包含园区经营性土地使用权、标准厂房物业、公共配套经营性资产、特许经营权、国有企业股权等，重点优先注入能够产生稳定现金流资产，避免注入大量纯公益性无收益资产。改革之后两家集团合计新增资产规模超50亿元，有效扩充资产体量，优化资产结构，提升资本市场融资能力，资产负债率实现明显下降，破解改革前平台资产薄弱、融资渠道受限的突出矛盾，为开展供应链、产业投资等重资产业务提供坚实支撑。
2. 全域摸排，分类施策，系统盘活闲置土地厂房。建立“全域摸排、建档立卡、分类施策、闭环跟踪”盘活工作机制。对园区批而未供土地、闲置厂房、低效物业开展逐宗实地核查，区分完全闲置、低效利用、暂时困难企业，建立土地厂房动态台账，做到一宗一档，明确闲置原因、盘活路径、时间节点。累计完成盘活闲置土地1000余亩，闲置厂房20余万平方米。盘活路径实行一资产一方案，不搞一刀切：对闲置厂房，采取租赁、整体转让、合作改造运营等多种方式，改造升级为电子元器件、新能源扁线专业产业载体，吸引企业拎包入驻；对于低效企业用地，联动“亩均论英雄”评价结果，倒逼低效企业转型升级或者退出，腾挪空间承接优质链上项目；对部分存量厂房，叠加厂房屋顶光伏改造，开发绿电业务，挖掘存量物业衍生收益，增加平台经营性现金流来源，实现从闲置沉睡到持续产生收益的转变，把沉睡资源转化为产业发展载体。
3. 严格规范资产处置流程，筑牢国有资产流失防线。所有闲置、低效资产处置全部纳入国有企业“三重一大”决策体系，严格履行清查、评估、内部决策、国资备案审批、公开交易流程。资产出租、转让原则上通过产权交易机构公开挂牌，做到应公开尽公开，杜绝暗箱操作。区分不同资产规模设置分级审批权限，重大土地、大额物业处置，履行管委会、国资监管机构多层级审批。盘活收益严格按照国资管理规定管理，反哺园区产业载体建设、产业投资业务，形成“资产盘活—收益回流—再投入产业”良性循环。同时建立盘活成效动态考核，将存量资产盘活指标纳入两大集团年度绩效考核，引导平台主动挖掘存量价值，避免“重建设、轻盘活”的老问题，兼顾发展提速和国资安全两大目标。
三、取得成效
1. 园区综合实力迈上新台阶，改革成为全省示范样板。2025年鹰潭高新区规上工业营业收入达1495.72亿元，同比增长12.7%；全国国家级高新区综合排位升至第75位，实现连续4年进位；在全省开发区综合考核国家级开发区序列中连续3年获评第一等次，成为全省开发区“管委会+公司”改革典型示范样板，改革经验在省内开发区改革工作中广泛交流推广。
2. 国有平台实现从传统城投向市场化产投平台蜕变。炬能集团、高新区产投集团摆脱单纯政府代建角色，构建起园区开发、产业股权投资、供应链服务、绿色配套完整业务链条。资产规模、主体信用得到改善，债务风险有效缓释，经营性业务收入占比持续提升，自我造血能力显著增强。两大集团不再是管委会附属部门，真正成为服务国家级铜基新材料产业集群的市场化核心抓手，实现国有资本保值增值与服务地方产业双向统一。
3. 存量资源利用效率大幅提升，破解园区发展空间瓶颈。千亩闲置土地、二十余万平方米闲置厂房完成盘活处置，实现腾笼换鸟，在不新增大规模征地前提下拓展产业落地空间，土地集约节约利用水平显著提升。存量资产改造形成大量标准化产业载体，大幅降低企业落地建设成本，为中小科技型链上企业提供低成本产业空间供给，破解园区用地紧张的现实约束。
4.体制机制内生动力充分释放，营商环境持续优化。管委会干部力量集中投向经济一线，全员聘任、量化考核、末位淘汰打破身份固化，干部队伍干事创业氛围浓厚。企业面对的不再是单一行政窗口，而是形成“管委会政策服务+国有平台载体、资本、供应链综合服务”组合服务包，企业全生命周期服务链条更加完备，市场主体获得感持续增强。
四、参考借鉴点
鹰潭高新区“管委会+公司”改革的核心启示，不在于简单组建两家国企，而在于真正做到政企分开，让政府回归管理服务，让国企回归市场经营，改革举措深度锚定本地主导产业实际，对全国同类开发区改革具备较强借鉴意义。
第一，改革重在权责边界重构，防止“换汤不换药”。“管委会+公司”改革不是简单挂牌成立新公司，关键在于职能切割。必须把社会事务、市场化经营职能从管委会剥离，出台权责清单、事权清单，从制度上划清管委会、国资监管机构、平台公司三者边界。管委会重在管方向、管资本、管监管，不能继续干预企业日常经营；平台公司拥有完整经营自主权，避免平台依旧成为管委会的执行部门，防止改革停留在形式层面。
第二，平台整合坚持差异化分工，避免同质化竞争。平台数量不求多，贵在分工清晰。结合主导产业需求设置不同功能定位平台，一类承担基建、资产运营、产业公共服务；一类聚焦产业投资、专业园区开发，实现功能互补。同步理顺股权架构，压缩管理层级，完善“三重一大”等内控体系，在做大平台同时筑牢国资风险防线，防范平台之间业务重叠、内部竞争内耗。
第三，资产注入与盘活不能追求账面虚胖，要注重培育经营性现金流。资产注入优先选择具备持续收益的经营性资产，审慎注入大量无收益纯公益资产。闲置资产盘活建立摸排、台账、处置、考核闭环，严格执行国资处置程序，守住国有资产流失底线。将盘活后的资产转化为产业载体，把盘活收益回流到产业培育业务，实现资源、资产、资本良性循环，破解平台过度依靠政府补贴的老难题。
第四，体制改革必须人事薪酬改革同步配套，激发人的活力。如果只改机构资产，不改人事考核，改革红利很难释放。要同步推行档案封存、员额总控、全员聘任，打破身份壁垒，建立和市场化经营匹配的绩效考核、薪酬激励、末位淘汰制度；关键岗位市场化引进专业投融资、供应链、产业运营人才，推动干部队伍思维从行政思维向市场思维转变，才能真正释放改革效能。
关于嘉伦国咨
嘉伦国咨专注于地方国资国企改革、开发区平台公司转型、国有资产盘活、产业投融资体系搭建咨询服务，深度参与多地开发区 “管委会 + 公司” 改革、国企重组整合、平台市场化转型实操项目。团队扎根改革一线，输出权责清单设计、平台重组方案、资产盘活实施方案、薪酬绩效体系、产业基金搭建等全流程咨询成果，致力于为各地国资国企改革提供务实落地的解决方案。如需案例研讨、方案咨询，欢迎后台私信沟通。
