全周期闭环管理 精准化分类出清 —— 江西农发集团 “两非两资” 清理处置的实践与启示
在国企改革深化提升行动纵深推进的背景下，精准退出非主业、非优势业务（“两非”）、清理低效无效资产（“两资”）是优化国有资本布局、提升企业核心竞争力的关键举措，但实践中国有企业普遍存在法人主体 “设立易、退出难” 的突出矛盾，退出阶段因资产处置、债务清偿、人员安置等多重环节交织而举步维艰，大量存量低效资产持续消耗企业资源、拖累经营效益。江西省农业发展集团有限公司（以下简称 “江西农发集团”）立足省级农业产业投融资平台定位，针对省属国企专业化重组整合后沉淀的大量 “两非两资” 资产，直面底数不清、权属复杂、风险累积等现实问题，构建起 “源头严防、过程严管、后果严惩” 的全流程闭环清理体系，推动 “两非”“两资” 清理从 “规模压降” 向 “质量提升”、从 “运动式攻坚” 向 “常态化治理” 双重转变，相关实践入选江西省国资委国企改革深化提升行动典型案例。嘉伦国咨通过系统复盘该案例，拆解其全链条管控的核心逻辑，为同类国企提供可落地的实践参考。
一、源头严防：全链条把控入口，从根源遏制新增 “两非”“两资”
集团将管控关口前移至投资决策端，通过刚性制度约束、明确边界红线、前置退出约定，从投资源头严控非主业业务扩张，实现存量化解与增量管控标本兼治。
（一）刚性上收投资权限，严把项目准入关口
建立分级投资管控体系，将全集团股权投资审批权限全部上收至集团层面，各级子企业对外投资必须履行预立项备案、立项评审两道核心关卡，严格开展投资论证与合规性审核，从准入环节杜绝非主业、非优势项目盲目落地。通过上收审批权限，集团实现投资决策集中管控，有效遏制了各级子企业以 “业务拓展” 名义无序新设非主业公司的冲动，从源头压缩了 “两非两资” 的产生空间。
（二）划定投资负面清单，明确投资边界红线
分类划定投资禁止类、限制类领域，出台投资负面清单管理制度，明确非主业投资比重不得超过年度投资计划的 10%，所有新增投资必须紧扣现代农业、类金融等集团核心主业定位。在严格的投资边界约束下，2023 年以来集团实现非主业投资零新增，从制度层面筑牢了新增 “两非” 业务的防火墙。
（三）推行 “设立即管控”，前置契约化退出约束
创新投资管理机制，对新设立企业实施 “设立即管控” 模式，在投资方案中同步约定退出触发条件，明确将总资产周转率、净资产收益率作为核心监测指标，一旦非主业项目公司或非优势主业企业的资产质量、盈利能力低于集团平均水平，立即启动重点关注、整改提升程序，整改不达标的坚决启动退出机制。2023 年至今，已有 9 家投资新设或运营不足 5 年的企业被动态清理退出，实现了新增项目全生命周期闭环管控。
二、过程严管：动态监测与协同调度并举，实现常态化管控
集团打破 “重处置、轻管控” 的传统模式，通过考核传导责任、协同破解堵点、预警识别风险，构建覆盖全级次企业的动态管控体系，让 “两非两资” 始终处于严密监控之下。
（一）考核化责任传导，倒逼企业主动作为
结合各子企业主业核定情况，依托财务 ERP 系统数据与生产经营动态分析，按季度对全级次企业经营发展状况开展动态监测，全面掌握企业盈利水平、主业匹配度、资产质量等核心情况。将 “两非”“两资” 清理任务纳入二级企业负责人经营业绩考核体系，将处置成效与领导班子绩效薪酬直接挂钩，有效压实子企业主体责任，倒逼企业从 “要我清” 向 “我要清” 转变。
（二）常态化协同调度，打通部门协同壁垒
建立月度协同调度工作机制，在集团深化改革办公室统筹领导下，纵向跟踪各子企业清理处置工作进度，横向联动平安办、人事、财务、资产、法务等多个职能部门，围绕待处置企业的职工思想稳控、人员分流安置、资金管控、资产盘活、法律风险防范等关键事项同步研判、协同推进，形成各环节紧密衔接的工作闭环，有效破解了单一部门推进乏力、处置效率偏低的难题。
（三）制度化识别预警，实现风险早发现早干预
选取集团主业板块企业江绿集团开展试点，针对其企业数量多、市场化程度高、混合所有制企业占比大的特点，整合财务、业务多维度数据，设置主营业务收入占比、收入利润率等 12 项核心指标，建立 “两非”“两资” 长效识别预警机制，实施 “红黄蓝” 三色预警分级管理。根据预警等级差异，及时触发相应的整改提升、业务剥离、退出清算程序，实现风险早识别、早预警、早处置，避免风险持续发酵累积，为后续批量处置奠定了精准的数据基础。
三、后果严惩：分类施策与规范流程并重，确保高质量出清
集团坚持 “一企一策、分类处置” 原则，针对不同类型低效无效资产采取差异化处置路径，同时严格规范处置流程、强化风险管控，确保处置工作依法合规、平稳高效、风险可控。嘉伦国咨在调研中注意到，该环节的核心价值在于跳出了 “为退出而退出” 的惯性思维，将清理处置与板块价值提升一体推进。
（一）差异化分类处置，做到精准出清有进有退
结合企业经营状态、资产质量、业务属性与发展潜力，分类制定处置策略，实现 “退出一批、转让一批、出清一批、整合一批”。 一是自主清算注销一批。对 32 家已停止经营、扭亏无望的空壳企业，严格履行法定清算程序，实施自主清算注销，推动 “僵尸企业” 彻底市场出清。 二是公开挂牌转让一批。对具备市场化流转条件的 3 家非主业股权，通过产权交易所公开挂牌转让，遵循公开公平公正原则，实现国有资产公允变现，回笼资金全部投向主业领域。 三是破产清算化解一批。对 3 家资不抵债、丧失持续经营能力的企业，依法启动破产清算程序，以法治化方式斩断债务风险传导链条，化解历史遗留包袱。 四是 “空壳化” 过渡一批。对因诉讼未完结、土地房产未处置完毕暂无法完全注销的企业，采取 “空壳化” 过渡处置，完成人员、业务、核心资产剥离，待条件成熟后再完成最终注销。 五是板块整合提升一批。不简单以退出为目的，对符合主业方向、具有发展潜力的同类业务实施专业化整合，整合 6 家类金融板块企业组建专业投资集团，推动同类业务集聚化、规模化发展；对具备发展基础的非优势主业企业实施主业赋能，推动江茶集团从 2023 年度亏损实现 2024 年盈利，通过提质激活释放资产价值。
（二）方案化规范流程，提升处置效率防控风险
严格遵循清理退出法定程序，按照 “一企一策” 原则为每家待处置企业制定专项处置方案，明确资产清查、债务处理、人员安置等核心环节的责任主体与时间节点，实现处置全流程标准化、规范化管理，企业平均处置周期缩短至 9 个月。充分发挥 “三重一大” 决策系统作用，对处置关键环节进行实时监测与合规审核，自 2023 年以来，集团企业清理退出工作实现零重大风险事件、零违规操作，确保了处置工作平稳有序推进。
四、实施成效：风险化解与质效提升双丰收，改革红利持续释放
2023—2025 年，通过系统性推进 “两非两资” 全流程闭环清理，集团取得了显著的改革成效，实现了 “卸包袱、调结构、提效益、建机制” 的多重目标。 一是历史风险有效化解。累计清理退出低效无效企业 38 家，通过股权处置、资产盘活收回资金超亿元，一大批沉淀多年的历史遗留债务、人员安置、法律诉讼等风险得到实质性化解，彻底卸掉了长期制约集团发展的沉重包袱。 二是主业布局持续优化。通过清理退出非主业资产与板块专业化整合双向发力，集团类金融、现代农业等核心主业资产占比提升 15 个百分点，业务板块集中度显著提高，管理层级进一步压减，国有资本配置更加聚焦主责主业。 三是经营质效稳步提升。剥离亏损失血主体后，集团整体资产周转率、净资产收益率得到明显改善，管理成本有效压降，回笼资金与管理资源进一步向核心业务集中，为集团发挥省级农业产业链平台功能、做强做优主业扫清了障碍。 四是长效机制基本建立。通过构建源头管控、过程监测、考核约束、规范处置的完整制度体系，集团 “两非两资” 管理从阶段性运动式攻坚转向常态化治理，建立起防范低效资产反弹的长效机制，改革成果持续巩固。
五、经验启示与借鉴价值
嘉伦国咨在复盘该案例时指出，江西农发集团的改革实践，探索出了一条省属国企重组后批量处置低效无效资产的可行路径，形成了 “全周期、闭环式、精准化” 的处置模式，对于同类国企开展 “两非两资” 清理处置具有重要借鉴意义。
第一，坚持源头管控优先，是实现标本兼治的根本前提。 低效资产处置不能只聚焦存量 “清旧账”，更要管住增量 “防新账”。江西农发集团通过上收投资审批权限、划定投资负面清单、前置退出约束条件，将管控关口前移至投资决策端，从根源上遏制非主业业务扩张，实现非主业投资零新增，有效避免了 “边清理、边新增” 的恶性循环，充分体现了前端管控的成本优势与治理效能。
第二，坚持过程动态管控，是实现精准处置的核心基础。 低效资产处置不能 “一锤定音”，必须建立常态化监测预警机制。通过构建量化指标体系、推行三色预警、强化考核传导、深化部门协同，能够对全级次企业经营状况动态画像，及时识别风险、分级施策，既加快了风险企业出清速度，又避免了 “一刀切” 式处置的偏差，实现处置工作的精准化、科学化。
第三，坚持分类规范处置，是实现平稳出清的关键保障。 低效企业情况千差万别，单一处置模式难以适配所有场景。坚持 “一企一策”，综合运用清算注销、挂牌转让、破产清算、整合赋能等多种方式，同时严格规范处置流程、强化风险防控，既能保障处置效率，又能守住人员稳定、资产安全、合规经营的底线，实现处置工作政治效果、社会效果与经济效果的统一。
第四，坚持闭环管理理念，是构建长效机制的核心路径。 “两非两资” 清理不是一次性专项任务，必须贯穿企业投资、运营、退出全生命周期。构建 “源头严防、过程严管、后果严惩” 的全流程闭环体系，推动清理工作从运动式攻坚向常态化治理转型，才能持续巩固改革成果，实现国有资产质量的长效提升。
嘉伦国咨同时强调，当前国企改革正持续向纵深推进，“两非两资” 处置与亏损企业治理已成为国企提质增效的重要抓手。江西农发集团的全周期闭环管理模式，为省级国企破解处僵治困难题、优化国有资本布局提供了可复制、可推广的实践范式，也为各地国资监管机构和国有企业推进同类工作提供了有益参考。
关于嘉伦国咨
嘉伦国咨国资改革研究中心长期深耕国资国企改革、重组整合与资产处置领域，聚焦省属国企专业化重组、“两非两资” 清理、处僵治困、国有资本布局优化等核心议题，累计服务数十家省级、地市级国资平台与骨干国企，打造了涵盖政策解读、案例复盘、方案设计、落地辅导的全链条咨询服务体系，致力于为国资同仁提供专业、务实、可落地的改革解决方案与实操工具包。
