有制度，没动作：末等调整卡在哪
国资委多次指出国企存在"有制度没动作"问题。本文从考核设计、法律路径、认定权归属三个维度，剖析末等调整和不胜任退出制度为何在实践中被搁置，并提出三条制度补齐路径。
一、政策背景："有制度没动作"的官方定性
一项制度在文本上完整存在，在运行中却近乎不存在。这不是假设，是国资委已经公开定性的一种状态。
2024年9月，国务院国资委在国有企业改革深化提升行动专题推进会上明确提出，要防止只有制度、没有动作，深化提升行动实施以来尚未开展该项工作的企业，原则上都要在年底前真正行动起来。
同年12月，在同一系列的推进会上，国务院国资委进一步确认，相关制度建设已基本完成，下一步要解决的是"有制度没动作"和覆盖广度深度不够的问题。
"有制度、没动作"这六个字，来自国资委层面，指向的是一个被官方识别、被公开指出、却极少被企业自身承认的现象。到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度。到2026年初，央企层面的调整退出比例达到了6%。数字在动，但分布并不均匀。少数企业拿得出名单和程序记录，更多企业拿出的是一份制度文本，和连续数年为零的调整人数。
二、执行梗阻：从搁置形态到制度根源
需要先做一个区分。末等调整指向岗位、薪酬或职级的变动，不胜任退出指向退出原岗位乃至解除劳动关系。两者在制度设计上是不同的动作，适用不同的规则，承担不同的后果。但在不少企业的实际操作中，它们被合并处理，又同时被搁置。
搁置的方式各有不同，但指向同一个结果。有的企业考核结果常年全员称职，末等档次在事实上不存在，制度写了但永远不需要用。有的企业把退出条件层层叠加——连续不合格、培训后仍不胜任、无合适岗位可调——条件多到几乎不可能同时满足。有的在制度文本中预先设置适用范围豁免，比如注明"原则上不适用于现任中层正职"。制度存在，通往"下"的路径每一条都写了，但每一条都被预先设置了缓冲。
这不是某个HR部门的懈怠，也不是某位分管领导缺乏担当。如果把它归结为执行者的勇气问题，就错过了真正的解释。
考核制度的设计本身就在消解调整的前提。国企绩效考核长期承受两股方向相反的力：一股要求拉开差距，否则考核失去意义；另一股要求维持稳定，差距过大会引发申诉、信访和队伍波动。在这两股力之间，多数企业的考核分布形成了一种温和的均衡：不称职档次极少出现，或干脆为零。这不是打分者不愿意打低分，是打分规则没有为"必须出现不称职"提供制度出口。当不称职在事实上不存在时，末等调整就失去了启动的依据。银川市2025年出台的《市属国有企业管理人员末等调整和不胜任退出工作指引（试行）》（银国资党发〔2025〕25号）（以下简称"银川市工作指引"）要求考核结果"严格进行分档、明确比例要求、合理拉开差距"，方向是对的，但分档和差距之间的比例关系，仍然留给企业自己裁量。
裁量的空间，就是缓冲的空间。
退出路径的法律模糊封堵了"出"的通道。不胜任退出如果涉及解除劳动合同，适用《中华人民共和国劳动合同法》第四十条第二项：劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的，用人单位可以解除劳动合同。这条规定包含两个前置程序：培训或调岗，以及再次不胜任的证明。但在多数企业的制度文本中，"退出原岗位"与"解除劳动合同"之间的界限并不清晰。调岗到什么程度算"退出"？降薪多少是合法的？员工拒绝调岗时企业能否单方变更？这个要件本身就说明，考核排名末等不等于不胜任，不胜任也不等于可以直接解除。以排名末等直接替代法定要件，在操作上无法成立。最高人民法院在《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第二十九条中明确，用人单位以"末位淘汰"或"竞争上岗"等形式单方解除劳动合同，劳动者主张违法解除的，应予支持。当操作者知道每一步都可能被推翻时，制度文本上的"可以退出"，在操作层面变成了"最好别动"。
更深一层的问题在于，认定权归属不清，认定者没有程序保护。考核小组、党委会、分管领导、HR部门，各有各的角色，但没有一个主体被明确赋予"可以做出不利认定而不被事后追责"的制度保障。做出"下"的认定的人，面临的是可预期的申诉、信访和仲裁；而被认定的人，有明确的法律渠道维护自身权益。制度没有为认定者提供免责机制，"不敢动"就不是态度问题，是规则问题。
不是没有制度，是制度没有给出一个普通操作者可以安全走完的流程。
三、隐性代价：空转制度的三重损耗
这种状态持续下去，代价不是抽象的。
对组织而言，有制度而不执行，传递的信号比没有制度更消极。没有制度时，员工知道考核结果与人事决策之间没有关联，这是一种诚实的低水平均衡。有制度而不执行，信号变成了规则写在那里，但没有人当真。当考核结果与岗位变动的关联被反复证伪，绩效管理体系整体失去可信度。此后任何以考核为依据的管理动作——晋升、加薪、培训资源分配——都会被同一逻辑消解：结果不会真正影响什么。
对愿意执行制度的人而言，空转制造了一种特殊的孤立。真正尝试启动调整的人会发现，自己是唯一在"动"的人。上级要求有动作，同级倾向于不动，下级等待观望。启动程序意味着承担全部操作风险，而制度文本没有提供足够的程序保护。一个组织的激励结构如果持续奖励观望、惩罚行动，筛选掉的就是那些本来愿意动真格的人。
对人才队伍而言，"下"的通道关闭与"上"的通道拥堵是同一件事。不胜任者无法退出原岗位，岗位被占据，晋升通道收窄，有能力的年轻管理人员看不到流动的可能性。这不是公平感的问题，是组织新陈代谢的问题。一个无法排出冗余环节的系统，最终会丧失吸纳新要素的能力。
四、破局路径：三条制度链条的补齐
破局的方向不在道德动员，在制度链条的补齐。
第一条需要打通的链条，是考核分布规则与调整触发规则的联动。如果考核制度允许全员称职，末等调整就永远无法启动。需要明确的是：在什么条件下考核结果必须出现不称职档次，认定不称职需要什么证据链，调整方案由谁提出、谁审批、谁执行。从公开文件看，地方层面已经在尝试把分档要求操作化。如银川市工作指引考核评价结果分档细化出22种不适宜担任现职的具体情形，设置6个月能力提升观察期(据宁夏国资委官网披露)。方向是操作化的，但分档之后如何与调整动作衔接、观察期届满仍不胜任如何处理，仍然需要企业在操作层面自行填补。
第二条，退出路径需要分级而非笼统。退出原岗位、降职降级、解除劳动合同，三者适用不同的法律规则和补偿标准。制度文本需要逐级写明触发条件和操作程序，而不是用"退出"一词覆盖所有可能性。银川市工作指引提到了平职调整、转任、降级、降职、免职、解除劳动合同等梯次化措施，方向是对的。分级的意义在于：操作者在每一步都知道自己面对的是什么后果，而不是在一个模糊的"退出"概念面前停下来。
第三条，认定者的程序保护需要写进制度。在程序合规的前提下，做出不利认定的人，不因认定结果本身被追责。这一条不落地，"不敢动"不会因为指引数量的增加而自动改变。
指引增加的是规则供给，不增加的是操作者的安全边界。
中铁物资的"双80""70"规则被国资委作为典型案例放在官网上，其价值不在比例本身，在规则清晰到了不需要解释的程度：前台经营人员年度绩效考核结果低于70分，或主要指标完成率低于目标值70%，立即退出岗位。操作者不需要在每一个个案中做价值判断，规则已经替他做了。这是"有动作"的前提。
一项制度如果只有"应当"而没有"如何"，它的实际约束力取决于操作者个人愿意承担的风险，而不是制度本身。链条补齐之前，"有制度、没动作"不会被决心改变，只会被操作条件改变。
本文为嘉伦国咨国企改革研究院行业观察。我们长期跟踪三项制度改革、多序列岗位体系、工资总额管理等人力资源议题，服务央企与省属、市属、区县国企组织机制与人才体系建设。
文 | 嘉伦国咨国企改革研究中心
