末等调整动了，但动错了人
一、政策要求与执行落差
此前我们讨论过"有制度、没动作"的现象——制度写了，调整人数为零。这篇文章将继续讨论：已经有企业开始"动"了，但动的方式出了新问题。
政策文本本身是有层级意识的。2024年底，国务院国资委在推进会上明确，"末等"不等于"末位"，不能简单划比例，更不能搞"一刀切"；"退出"主要是指退出"原岗位"。这个表述针对的是"用同一把尺子量所有人"的做法，隐含的前提是：不同层级、不同岗位的管理人员，适用末等调整的逻辑本就应当有所区别。
地方层面走得更细。银川市2025年出台的《市属国有企业管理人员末等调整和不胜任退出工作指引（试行）》（银国资党发〔2025〕25号）在原则中写入"分类管理原则"，要求"充分考虑不同层级、不同岗位管理人员的特点和职责差异，建立不同的末等调整和不胜任退出机制"。宁夏回族自治区国资委2025年出台的《自治区属国有企业领导人员和管理人员末等调整和不胜任退出工作暂行办法》则直接点出"破解企业领导人员'下不来、出不去'的难题"，把"领导人员"和"管理人员"并列。
政策给了空间。但执行中，这个空间没有被用足。
二、非对称分布的形成逻辑
一个可观察到的现象是：末等调整的"压力"在向下传递时是刚性的，在向上传递时是弹性的。基层管理人员的考核指标最容易量化——产量、差错率、出勤、任务完成率，每一项都可以变成数字，数字可以排名，排名可以产生末等。中层管理人员的考核开始出现"团队建设""过程管理""制度落实"这类软指标，弹性增大，排名可以解释，末等可以协商。到了高层，"战略判断""长期布局""改革攻坚"成为主要考核内容，年度周期内几乎无法用数字衡量优劣，末等调整在操作层面失去了可执行的标尺。
结果是一种非对称的分布：名单上基层的名字最容易出现，中层的名字需要"综合研判"，高层的名字很少出现在同一张名单上。
考核工具本身的可操作性差异，在制度执行中自动完成了筛选。
需要说明的是，基层管理人员的末等调整本身是制度要求，问题不在于"动基层"，而在于"只动基层"。基层业绩考核清晰、周期短，适用常规末等调整；问题出在用同一套逻辑去衡量那些业绩难以短期衡量的层级。
洛克的目标设置理论早已说明，具体、可衡量的目标比模糊目标更能驱动绩效（Locke, 1968）。但这个理论的另一面是：
可衡量性差异，在制度执行中变成了一种事实上的筛选权。这不是制度设计者的意图，是工具的可操作性在无人干预时产生的非意图后果。
当制度要求"必须产生末等"时，那些业绩可以被清晰衡量的岗位，天然比业绩难以短期衡量的岗位更容易被纳入调整范围。基层管理者的工作被拆解为可计量的任务，高层的决策影响则弥散在数年之后。用同一套年度末等程序去衡量两者，不是公平，是用工具的便利性替代了判断的准确性。
三、分层缺失的制度困境
可衡量性差异的另一个后果，体现在中层的角色上。中层既是考核的执行者，又是被考核的对象。当上级要求"拿出调整名单"时，中层的理性选择是把压力向下传导——因为向下传导的成本最低，基层的议价能力最弱，程序最成熟。而向上传导的路径几乎不存在：中层没有评价高层的制度通道，高层的考核由更高层级或上级组织部门掌握，与中层执行的这套末等程序不在同一个轨道上。
于是中层自己成了"传导者"而非"被调整者"，他们的"抵抗"不是公开反对，而是让制度在自己身上空转，同时确保它在下面运转。
这不是中层的问题，是制度设计没有给中层一个"被调整"的通道。宁夏办法试图解决这个问题，把领导人员和中层管理人员都纳入覆盖范围，明确"自上而下全级次覆盖"。但覆盖范围的扩大，不等于考核逻辑的区分。如果高层仍然用年度综合评价、中层仍然用关键绩效指标、基层仍然用量化任务，而三者共用同一个"末等"标签和同一套退出程序，那么压力传导的方向不会因为文件写了"全覆盖"就改变。
对组织而言，这种非对称分布传递的信号比"没有动作"更复杂。没有动作时，所有人都知道考核与人事决策无关，这是一种诚实的低水平均衡。动了但动偏了，信号变成了"制度是动的，但动的是可动的那一层"。当基层看到名单上全是同级的人，中层看到自己永远是执行者，高层看到自己从未出现在名单上，考核体系的可信度不是被"不动"消解的，是被"选择性动"消解的。
对愿意推动改革的人而言，分层缺失制造了一种新的困境。企改办需要拿出名单，HR需要执行程序，但名单的分布不由他们决定——它由考核工具的可操作性决定。真正尝试把高层纳入调整范围的人，会发现制度没有提供可用的判定标准：用什么指标？什么周期？谁来认定？如果这些问题没有答案，最安全的选择仍然是让名单停留在基层。
不是不想动高层，是制度给出的程序，多数企业还没有拿到手里。
对人才队伍而言，非对称调整的后果是预期分化。基层管理者看到的是"干得好不如排得好"，因为排名工具本身就有偏向。中层管理者看到的是"向上没有通道，向下必须传导"，职业预期被压缩在执行层。高层管理者如果从未被这套制度触及，那么"能下"对他们而言始终是一个抽象概念，而不是一个可感知的约束。
一个只有部分人相信的制度，最终只有部分人会遵守。
四、从原则到规则的补链路径
破局的方向不在要求谁更有担当，在把分层从原则变成可操作的规则。
需要区分的是：多数企业仍在“只动基层”的状态中，但中交集团、广东粤海等先行企业已经用数据证明，中层管理人员乃至二级公司班子成员并非不可触动。问题不在于“能不能动”，在于“多数企业还没有找到可操作的动法”。这一区分不改变问题的性质，但决定了破局的方向：不是等待决心，而是补上规则。
银川指引的"分类管理原则"已经给出了方向，但没有给出完整的参数。真正的分层设计需要回答三个问题：高层的末等调整依据什么？中层的依据什么？基层的依据什么？三者的考核周期、指标类型、认定主体、退出方式，应当各自明确，而不是共用一套程序。
高层的考核周期应当与任期匹配，而非年度。银川指引已明确任期综合考核评价周期为3年，与任期经营业绩考核周期一致，这为高层考核周期与任期匹配提供了制度依据。战略决策的后果在一年内往往无法显现，用年度末等排名去衡量高层，要么迫使高层追求短期可见的业绩，要么让排名沦为形式。宁夏办法对领导人员采用"优秀、称职、基本称职、不称职"的评级，与领导班子的"优秀、良好、一般、较差"分档并行。但评级如何转化为调整，仍然需要更细的规则。例如，可以明确“不称职”等次对应岗位调整或降职，“基本称职”连续两年触发谈话和岗位调整，任期考核不称职的不得连任。公开信息中，高层分层末等调整的成熟实践仍然少见。宁夏办法的"领导人员评级"是方向性尝试，但评级如何转化为调整，尚无公开细则。粤海调整的“二级公司班子成员”，不是集团核心高管。集团层面高管的末等调整，公开案例确实少见。这恰恰说明，高层分层是当前改革中最需要突破、也最难突破的一环。
中层的考核需要区分"管理绩效"与"业务绩效"。中层的问题往往不在个人业绩，而在团队产出和跨部门协作。如果只用个人业绩排名，中层会倾向于把压力传导给下属而非改善管理。制度需要给中层一个"因为管理行为不当而被调整"的通道，而不仅仅是"因为个人业绩排名末等"。例如，可以把“团队绩效连续两年低于同层级平均水平”“管辖范围内发生重大管理事故且负有直接责任”“跨部门协作评价连续末等”列为触发条件，与个人业绩排名并列，而不是只靠个人业绩一条线。河南能源化工集团在中层管理人员中推行"竞聘制、岗薪制、任期制、淘汰制"改革，明确"年度考核结果为不称职等次的或基本称职且连续两年排名末位的，要进行组织调整"。这个做法的价值不在于"四制"本身，而在于它把中层的调整条件写到了可执行的程度，而不是用一个笼统的"末等"覆盖所有层级。
基层的末等调整可以保持常规化，但需要确保指标是真实的、可验证的，而非为了产生末等而设置的。量化考核的前提是量化本身有意义，而不是量化本身方便。这一路径的可行性前提是：企业已有清晰的岗位职责和绩效数据。如果岗位职责本身模糊，量化只会把模糊变成数字，不会把数字变成判断。
分层设计需要的不是更复杂的制度，而是让每一层的人都知道，在什么条件下，自己会被纳入调整范围，以及那个条件是否与自己的岗位性质相匹配。
一项制度如果只对可衡量的人有效，它约束的就不是责任，而是可衡量性本身。末等调整要真正发挥效力，必须先承认：
不同层级的管理者，承担着不同性质的责任，需要用不同性质的尺子去衡量。用同一把尺子，量的不是能力，是岗位的可计算程度。
文 | 嘉伦国咨国企改革研究中心
本文为嘉伦国咨国企改革研究院行业观察。我们长期跟踪三项制度改革、多序列岗位体系、工资总额管理等人力资源议题，服务央企与省属、市属、区县国企组织机制与人才体系建设。
