【管理前沿】从七大战略入手全面布局“十四五”规划
2020年是我国“十三五”规划的收官之年，也是开启“十四五”规划和第二个百年发展计划的关键年。当前，全球政治经济格局正面临百年未有之大变局，要全面认识我国发展环境面临的长期趋势性的变化，一方面强调问题导向，解决“十三五”期间我国存在的周期性、结构性和体制性问题，缓解我国经济下行压力；另一方面要着眼于长期发展，以进一步深化市场化改革为核心，借助区域战略全面升级、需求侧和供给侧改革并举、做强科技创新、加速推进公共服务均等化、加大主动双向开放等一系列举措系统布局我国新一轮高质量发展。
一、全面认识“十四五”规划制定的时代背景
新冠疫情以来，全球政治经济格局加速变化，中央政治局会议多次强调当前世界正经历百年未有之大变局，今年政府工作报告也明确指出，“当前和今后一个时期，我国发展面临挑战前所未有。”具体来看，百年未有之大变局主要表现在以下四方面的变局：
一是科技革命和产业革命的大变局。科技是第一生产力，从全球大国兴衰史来看，科技革命是推动每一次大国兴衰的根本因素。当前全球正面临以信息技术、大数据、太空技术、生物技术、量子科技等为代表的新一轮科技革命，与过往以美国为代表的西方国家主导全球科技格局不同，当前我国在5G技术、数据科学、太空技术等方面都位居全球领先地位，占据了一定的科技高地。根据世界知识产权组织（WIPO）评估显示，我国创新指数位居世界第14位，2019年发明专利授予量居世界首位，全年研发支出占GDP比重达到2.19%；根据《2019年胡润全球独角兽榜》，中国独角兽企业已超越美国，位居全球第一。
二是国家实力的大变局。自二战以后，美国作为全球最大的经济体在一定程度上直接主导了全球经济格局，自20世纪90年代以来，随着以中国、印度为代表的新兴经济体快速发展，全球国家实力格局呈现明显变化。截至2019年底，全球新兴经济体和发展中国家的经济总量占全球的比重超过40%，经济增量贡献接近80%。中国经济总量与美国经济总量的比值从1978年6.36%上升至2019年近70%的水平。
三是全球经贸规则的大变局。随着全球多极化的发展，过去在美元霸主体系下形成的一系列国际经贸规则在运行中都面临较大的冲击和挑战，以世界银行、IMF、WTO为代表的一系列国际组织也需要基于全球经济格局的变化来推动现有规则的修订和改变，以适应全球新格局的发展。
四是全球社会环境的大变局。近年来逆全球化浪潮兴起，民粹主义、种族主义、歧视主义在全球不同区域持续发酵，全球社会稳定面临较大挑战。
面对全球大变局带来的长期趋势性变化，我们要着眼于长期发展。“十四五”规划不仅是对未来五年我国经济社会发展的总体布局，更是开启我国第二个百年发展计划的关键年，对相关问题的考虑布局应该更全面、更深刻。按照“两步走”的策略，我国将在2035年基本实现社会主义现代化，在本世纪中叶建成社会主义现代化强国，这都在客观上要求“十四五”规划要从长期角度出发在市场化改革、区域发展、供需对接、科技创新、公共服务均等化、对外开放等方面进行系统布局。
二、坚持问题导向，着力解决周期性、结构性和体制性问题
党的十大八以来，我国将政策重心放在培养经济增长新动力上，我国经济结构、动力和质量有了很大转变和提高。经济总量接近100万亿元，人均GDP突破1万美元大关，在制造强国战略和国家大数据战略的导向下，我国制造业加速转型升级，相关战略新兴行业快速发展。但不可否认的是，当前我国仍面临较大的经济下行压力，在跨越中等收入陷阱过程中，中等收入陷阱国家曾面临的一系列问题在我国都普遍存在。
1、三大周期性问题凸显
随着近年来我国经济增速的换挡，三大周期性问题也日渐凸显。在人口周期上，我国老龄化趋势加剧，截至2019年底我国60周岁以上人口占比上升至18.1%，从第四次经济普查数据看，近年来我国劳动力总规模基本不增加，恒定在7.7亿左右且潜在劳动力有所下降，人口红利的消失在很大程度上改变了我们传统的比较优势。在要素价格上，近年来我国各类要素价格都呈现普遍上涨，劳动力、土地、资本等各类要素价格居高不下，尽管国家多次出台降低融资成本和控制土地价格的政策，但实际落地效果有限，企业经营成本持续上升。在债务周期上，过去我国经历了明显的加杠杆过程，宏观杠杆率（银行总资产跟GDP的比例）从2008年197%增长至2019年约292%的水平，居民杠杆在2019年也上升至60%的水平，对消费形成明显抑制。各类周期性问题的凸显使得我国的比较竞争优势在逐步丧失、企业主体经营面临较大挑战，潜在风险在加速积聚。
2、从老三结构问题到新三结构问题
十三五期间我国经济发展面临的一系列结构性问题加速显现，并且呈现出老三结构问题与新三结构问题并存的特征。
自改革开放以来，我国一直面临区域发展不均衡、内需消费动力不足、收入分配不均衡等结构性问题。尽管十三五期间上述结构性问题有所缓解，但整体看来东中西部之间区域发展不均衡的情况仍然存在，且东部地区与中西部及东北地区之间的差距呈现进一步拉大的趋势。在内需增长上，近年来政府创造投资需求的能力和效应出现了急剧下降，过往地方政府通过土地制度、基础设施配套、城市规划和差异性产业政策，持续推动着城市建设、基础设施、房地产和工业投资需求高效释放，但近年来这种机制和动力已经明显衰减；同时在居民消费上，近年来城镇居民消费支出率持续下降，城乡居民消费率差异拉大，制约城镇居民消费支出的主要因素是买房债务持续上升和部分富裕阶层消费倾向持续下降。在收入分配上，近年来我国贫富收入差距呈现出一定的扩大趋势，高收入人群消费倾向的降低以及低收入人群由于收入不稳定和社会保障不完善引致的消费能力不足又进一步制约了国内需求的增长。
与此同时，我国经济发展还呈现出一些新的结构性问题，这突出表现为金融、房地产及互联网与实体经济之间的循环问题。随着2018年资管新规的正式实施，以及资本市场枢纽作用的强化，过往资金“脱实向虚”的情形有所好转，但实体企业仍然面临突出的融资难、融资贵的问题，金融对实体经济的服务能力有待强化。过去二十年我国房地产市场在推动经济发展上发挥了重要作用，但对经济转型的制约也加速显现，中国居民长期债务中90%都是房贷，持续攀升的房贷债务抑制了居民消费需求，在坚持“房住不炒”的定位下，如何实现房地产与实体经济之间的良性循环仍是一大难题。近年来我国互联网技术的快速发展极大的改变了居民生活和经济发展，但如何在互联网体系下有有效保护消费者和投资者权益，如何实现虚拟经济与实体经济的协调发展，如何有效发挥数字货币对现有货币体系的补充作用等问题都还有待探索和解决。
3、体制机制问题的约束仍然较大
“十三五”期间我国各级政府在深化“放管服”改革、全面优化营商环境、努力降低市场主体发展的制度性成本上取得了突出成就，但很多地方政府在面对新情况新问题时，缺乏新思维新手段，在政策选择上趋同，形式上热热闹闹，但发展实绩却相对有限。具体来看，以下三大体制机制问题仍较突出：
一是，各地政府适应新经济发展的调控和执政能力有待增强。与过去地方政府作为基础设施投资主体来拉动当地经济增长的模式不同，新环境下对政府职能的转变提出更高要求。从近年来各地方的经济增速来看，我们发现东部地区尽管各类要素成本较高，但由于政府职能转变快，东部区域相较于其它区域获得了发展新动力。
二是，国资改革亟待加速。我国自2015年提出推进国有资本改革，借助组建国有资本投资公司和运营公司来加快整合国有资产，但五年下来国资改革进展仍然较慢，国有资本的配置效率和投资收益均有待提升。金融国资的改革亟需提速，要优化国有金融资本布局，坚持有进有退，在关系金融体系运行的基础设施建设上要增强国有金融资本布局，在金融机构发展上要加快引入民营等多元社会资本，提升金融机构活力。
三是，民营企业仍然面临一系列不公平竞争待遇。自2018年习总书记召开专题座谈会解决民营企业发展难题后，近两年我国在改善民营企业经营环境上做了一系列工作，但整体上民营企业仍面临不公平竞争以及难以做大做强的困境。从普查数据看，2018年末尽管全国私营企业家数实现翻倍增长，但规模以上民营工业企业从2012年的18.9万家增长到2018年的22.1万家，仅增长17%。2019年我国仅有20家民营企业入围世界500强，仅占中国入围企业的20%。尽管有像华为、BATJ一类的明星企业，但总体来看产业龙头型民营企业数量少，世界级企业更是少之又少。大型民营企业主要集中在房地产、建筑、建材和能源原材料等传统行业中，高技术含量的大型民营企业数量太少。
三、布局“七大战略”，形成“第二个百年奋斗目标”的良好开局
从长期视角看，我国经济发展的核心难题依然是内生动力不足、下行压力加大的问题。从问题导向出发，十四五期间我们要着眼于长远发展，借助七大战略布局来解决当前面临的一系列困难和挑战。我们要以深化市场化改革为核心，释放市场活力；要借助区域战略升级、需求侧与供给侧改革并举、加速公共服务业改革等策略来解决当前面临的结构性失衡以及内需动力不足问题；要借助加强科技创新、扩大对外开放来加快培育经济新动能；要以金融体系的改革为突破口来促进金融、房地产与实体经济形成良性循环。
1、明确市场是制度，进一步深化市场化改革
进一步深化市场化改革是应对当前我国面临一系列经济结构性问题的根本措施。近期我国在深化市场化改革上完善了一系列顶层制度安排。党的十九届四中全会《决定》从国家治理体系和治理能力现代化的角度，把社会主义市场经济体制作为社会主义基本经济制度的重要组成部分，明确市场不仅仅是经济调节和资源配置的基本方式，更是中国特色社会主义经济的基本制度。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》系统性的阐述了社会主义市场经济的基础制度性框架，在理论和实践上都有一系列重大突破。要素市场化改革和产权制度是下一步我国市场化改革的重要突破口，关于完善要素市场配置体制机制意见的发布明确了土地、劳动力、资本、技术和数据五大基本要素，预计后续关于推进产权制度改革的相关意见也会相继发布。另外，《民法典》的出台为深化市场化改革奠定了坚实的法律保障基础。市场活动中的经济关系绝大多数都表现为民事关系，《民法典》从自然人地位平等、产权明晰、契约自由以及交易公平等方面保障了各类经济主体的基本利益。
2、区域战略全面升级解决区域规划衔接不通畅问题
区域发展失衡是我国面临的最突出的结构性问题之一，过去我国基于国土主体功能、东中西部区域、城市群及“两带三圈”发展上先后制定了不同层次的区域发展规划，但不同层级的区域规划之间缺少有效的衔接，原有的区域规划指导思想在一定程度上已经不能适应新环境下经济发展的要求，城市群发展不均衡，区域协调发展仍面临较大挑战。今年5月国家发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，预计接下来关于东北、中部及东部的区域差异化政策也将陆续推出，新一轮的四大板块战略要与2010年印发的《全国主体功能区规划》高度匹配，要强化西部主要为生态保护区，中部是重要的拓展区，东部是限制性开发区的基本定位。在“十三五”规划中明确的21个优先发展城市群要发挥中心城市的积聚潜力，加大对周边城市的带动效应，要明确城市群与特殊关税区、高新技术园区之间的衔接关系；在“两带三圈”（“两带”指长江经济带和黄河流域生态保护区，“三圈”指京津冀、长三角和粤港澳大湾区）的国家级城市战略上，要明确与21个城市群之间的关系，要明确三大城市群在功能上的差异化定位。
3、需求侧与供给侧改革并举，打通内循环
自2015年我国提出深化供给侧结构性改革以来，我国在“三去一补一降”等方面取得了明显成效，但供给侧改革还是较多的表现为行政性手段。为更好解决我国内需动力不足的问题，接下来我国要坚持需求侧改革和供给侧改革并举，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，推进供给与需求的对接，构建以内循环为主，国际国内互促的双循环发展的新格局。这一方面是应对全球经贸活动萎缩、逆全球化趋势强化下，降低我国经济的外部依赖性，降低输入型风险的有效措施，另一方面也是从根本上保障我国经济持续稳定增长的关键。基于普查数据的分析，近年来制约我国第二、三产业收入增长的直接原因就是内需不足。我国是制造业大国，具有全球最完整、规模最大的工业体系、强大的生产能力和完善的配套能力；同时我国具备全球最大的消费市场，拥有4亿多中等收入群体在内的14亿人口形成的超大规模内需市场，打通内循环是我国应对发展环境长期趋势性变化的重要举措。
4、强调生命科学与数字科学均衡发展，弥补科创短板
十三五期间，我国各级政府和各类企业都十分重视科技创新的发展，但从第四次普查数据来看，当前我国科技创新产业对经济的贡献度仍然不高，2018年我国规模以上高新技术企业家数占规模以上制造业的比重为9.5%，仅比2013年的占比提高1.7个百分点；产值占比从10%左右上升到13%左右。科技创新的发展仍然存在传统产业和高新产业两层皮、创新主体活力不够以及市场机制不完善等问题。十四五期间我国一方面要引导地方政府根据资源禀赋来差异化布局科技创新发展，不搞盲从和趋同竞争；另一方面也要加强在生命科学等领域的发展。当前我国以华为等为代表的大型民营企业在数字科学发展中占据了全球重要位置，但与美国、日本等市场相比，我国在生命科学创新发展上还明显不足，十四五期间我国要加大在生命科学上的技术投入，实现生命科学与数字科学均衡发展的新格局。
5、以推进服务业开放为突破口，加速实现公共服务均等化
当前我国社会保障体系存在明显的“马太效应”，即高收入阶层社会保障更好，低收入阶层社会保障体系更差。根据2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，提出到“十四五”末实现将基本公共服务标准化理念融入政府治理，到2035年实现基本公共服务均等化目标。十四五期间，我国公共服务均等化的建设要以推进服务业开放为突破口，加快推进包括教育、医疗、文化、体育、养老、社区服务、政府公共服务等在内的服务业开放，截至2018年底我国上述服务业占GDP的比重约为15%，与西方国家近30%的占比还存在较大的发展空间。我们要扭转公共服务只能由政府来提供的认知偏差，积极引入民营、外资等多元社会资本提供公共服务，释放社会服务业的巨大潜力。
6、从商品服务开放到制度型开放，创造全面开放新格局
十四五时期我国将延续以开放促发展的指导思想，进一步推进从商品服务开放向制度型开放的转变，在外商投资、制造业、服务业、金融和数字贸易等领域加快构建与国际接轨的开放型制度框架；推进产业制度、产品规则、竞争制度的进一步开放，积极参与新一轮全球经贸规则的制定；积极构建适应于新一轮开放的国内产品和服务标准化体系；以深化中日韩区域合作为中心，逐步拓展至东盟及“一带一路”地区，加强开放过程中的风险防范，完善对外开放的安全保障体系。
7、从优化资金配置到优化资本配置，解决金融体系结构失衡问题
过去二十年我国金融行业发展呈现出典型的货币化过程，银行借助资产负债表的扩张成为金融体系最重要的机构主体，银行净利润在过去二十年增长了20多倍。快速扩张的货币引致了我国金融体系的两大结构失衡：一是直接融资占比明显偏低，2019年以存量口径测算的我国直接融资占社融融资的比重仅为12.3%，融资结构明显失衡；二是我国存在短期资金、流动性资金明显过剩，而长期资金、股权投资资金以及能承受一定风险的资金又明显不足的结构性失衡状况。十四五期间，我国要进一步强化资本市场在经济运行中的枢纽作用，在强化金融体系融资功能的同时也突出风险管理功能，推进企业扩张从负债到资本的转变，着力解决三大问题：其一，构建服务科技创新的资本市场体系，以完善科创板和注册制改革为基础，构建服务科技创新企业全生命周期的资本服务体系，优化资本配置；其二，提升金融体系对中小微企业的服务能力，在大型商业银行发展普惠金融的同时，发挥中小银行和证券公司对中小微企业的金融供给能力；其三，继续强化金融风险管理，风险应对要走在市场曲线前面，严守不发生系统性金融风险的底线，构建金融体系与实体经济之间的良性循环。
来源：经济日报（作者：申万宏源证券首席经济学家 杨成长）
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