【嘉伦原创】国企市场化用人机制改革：党管干部与市场化的平衡之道
在国企改革深化提升行动中，完善市场化用人机制已成为关键任务，但实际操作中仍面临传统体制的诸多束缚。本文系统探讨了国企如何平衡"党管干部"原则与市场化选聘的关系，分析了职业经理人制度、股权激励等可复制的成功案例，并展望了政策层面可能进一步放开的限制。通过理论与案例相结合的方式，揭示了国企人事制度改革的内在逻辑与发展路径，为深化国企市场化改革提供了实践参考和政策建议。
党管干部与市场化选聘的平衡机制
国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，其干部管理必须坚持"党管干部"原则，这是我国国有企业的独特优势和政治保障。然而，随着市场经济深入发展和国际竞争加剧，传统的行政化干部管理模式已难以适应企业发展需要。如何在坚持党管干部原则下构建市场化选聘机制，成为当前国企改革的核心命题。
制度设计的顶层融合是平衡两者关系的基础。成功的实践表明，党组织可以通过"确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选"等方式发挥领导把关作用，而非直接任命具体人员。粮贸集团在中层干部竞争选拔中，党总支书记明确提出"统一思想、提高站位"的政治要求，同时严格执行"公开、平等、竞争、择优"的市场化原则，实现了政治标准与能力标准的有机统一。这种模式将党管干部原则嵌入市场化选聘全过程，既确保了干部的政治素质，又通过竞争机制选拔出真正有能力的人才。
权责边界的清晰划分是操作层面的关键。党组织应聚焦于干部选拔的政治标准、程序合规和重大人事决策，而将具体的岗位要求设定、能力评估和日常管理授权给企业董事会和经理层。郑煤集团在改革中建立了分类分层管理制度：集团公司党委管理重要岗位负责人，子公司党委管理中层及以下人员，三级公司自主管理其经理层及以下人员，形成了清晰的授权链条。这种分层授权既保证了党对关键岗位的控制力，又赋予基层足够的用人自主权。
评价体系的科学构建是连接政治要求与市场需求的桥梁。现代国企普遍建立了"双维度"考核体系，将政治素质、廉洁从业等党性指标与经营业绩、创新能力等市场指标相结合。广汽集团在推行职业经理人制度时，董事会与经理人签订的经营目标责任书既包含经济效益指标，也包含党建和社会责任指标，实现了政治责任与经济责任的统一。这种综合评价机制确保了干部既"政治过硬"又"本领高强"。
市场化退出机制的建立是确保动态平衡的重要保障。传统国企干部"能上不能下"的问题严重制约了企业活力。改革前沿的企业普遍建立了任期制、契约化管理和末位调整等机制。粮贸集团明确要求所有管理岗位实行公开竞聘，管理层岗位任期三年，中层岗位任期两年，到期后重新聘任。重庆三峰环境对职业经理人实行"三年一签"的合同管理，业绩不达标直接解聘。这种刚性约束倒逼干部持续提升能力，形成了良性循环。
在实践中，成功的平衡模式往往体现为"党组织定方向、董事会做决策、市场化选人才、契约化管理"的运作机制。党组织通过前置研究讨论重大人事问题、推荐重要岗位人选、监督选聘程序合规性等方式实现政治领导；董事会依法行使选人用人权，按照市场化原则选聘和管理干部；经理层实行任期制和契约化管理，接受严格考核。这种机制既坚持了党对国有企业的领导，又充分尊重了市场规律和企业自主权。
可复制的成功案例与实践经验
国企市场化用人机制改革虽面临诸多挑战，但近年来已涌现出一批具有示范意义的成功案例。这些案例在职业经理人制度、股权激励、内部竞争选拔等方面形成了可复制、可推广的经验，为深化国企改革提供了实践蓝本。深入分析这些案例的内在逻辑和关键成功因素，对于推动国企整体改革进程具有重要意义。
职业经理人制度的"破冰"实践在重庆三峰环境集团展现出显著成效。作为重庆市属国企中首家实现经理层整体转聘为职业经理人的企业，三峰环境的改革经验具有标杆意义。该企业通过"解除无固定期限劳动合同，重新签订三年期劳动合同和聘任合同"的方式，实现了传统国企高管向职业经理人的身份转换。改革后，高管薪酬采用"业绩与薪酬双对标"机制，与同行业上市公司对标确定，既提供了市场化激励，又确保了薪酬合理性。尤为值得注意的是，三峰环境并非被动改革，而是基于上市后"压力骤增"的自身需求主动推进，这种内生动力是改革成功的关键。改革成效直接体现在经营业绩上：2021年1-9月，企业营业收入同比增长21.80%，净利润同比增长78.59%，增速较2020年进一步提升。
三峰环境的案例揭示了职业经理人制度落地的三大核心要素：一是建立刚性契约，通过"三年一签"的聘用合同和明确的业绩目标责任书形成硬约束；二是实施差异化薪酬，薪酬水平与市场对标、与业绩挂钩；三是尊重个人意愿，原有一位高管主动选择不转为职业经理人并辞职，企业充分尊重其选择。重庆市国资委随后将这一模式推广至渝富控股、中国四联集团等19户市属国企，累计选聘职业经理人49人，验证了其可复制性。
广汽集团的"整体转聘"模式则代表了地方国企职业经理人改革的另一种路径。广汽集团除董事长、专职党委副书记、纪委书记和工会主席外，领导班子成员全部转为职业经理人，实现了管理层整体市场化。与三峰环境不同，广汽的改革特色在于干部需主动申请放弃市管干部身份，体现了"自愿原则"。这种设计既保证了改革的思想统一，又避免了强制转换可能带来的抵触情绪。广汽集团还同步优化了董事会结构，11名董事中7名为外部股东代表及独立董事，强化了董事会独立性。这一案例表明，职业经理人制度改革需要与公司治理结构优化同步推进，才能形成系统效应。
股权激励与中长期激励机制在激发核心人才活力方面效果显著。广汽集团2014年和2017年两次实施股权激励计划，并研究在智能网联新能源汽车产业园创客园试点骨干人员持股，积极探索多元化激励方式。2025年央企薪酬管理新规明确鼓励将技能人才纳入股权激励、岗位分红等中长期激励范围，东北某公司试点安全风险保证金制度，对实现"零非停"目标的团队按保证金额度200%奖励，2024年兑现超2300万元10。这些案例表明，短期激励与中长期激励相结合、现金激励与非现金激励相补充的多元化激励体系，能够有效调动各类人才积极性。
粮贸集团的竞争性选拔实践为中层级干部市场化提供了可行方案。该集团打破"论资排辈"传统，通过公开竞聘方式选拔中层干部，建立了"比学赶超、奋勇争先"的良性循环机制。其做法具有三个鲜明特点：一是全程公开透明，选拔信息、程序、结果全部公开；二是注重实绩导向，以能力、实绩和群众公认度为选拔依据；三是人岗精准匹配，充分考虑人员潜力与岗位要求的适配度。这种模式在不改变干部身份性质的前提下，引入了市场竞争机制，是渐进式改革的典型代表。
郑煤集团的"三项制度"改革则展示了系统性变革的路径。该集团通过人事、劳动和分配制度联动改革，构建了市场化用人机制。在人事制度上，所有管理岗位打破身份界限，实行公开竞聘和任期制；在用工制度上，变"身份用工"为"岗位用工"，建立岗位合同管理制度；在分配制度上，推行宽带薪酬体系，将80%以上员工薪酬与绩效直接挂钩。这种系统改革打破了传统国企"铁饭碗""铁交椅"的弊端，形成了"能上能下、能进能出、能增能减"的灵活机制。
这些成功案例虽然具体做法各异，但共同揭示了市场化用人机制改革的关键成功因素：一是问题导向，改革应针对企业实际痛点，而非为改而改；二是系统思维，单项突破需与配套改革协同推进；三是文化先行，转变观念是制度变革的基础；四是渐进稳妥，尊重历史沿革和员工承受能力。未来改革中，这些经验值得更多国企借鉴和推广。
政策层面的限制与未来放开方向
国企市场化用人机制改革既受企业内部因素制约，也受外部政策环境影响。当前，工资总额管制、编制限制、薪酬结构规定等政策约束仍在相当程度上限制了企业的用人自主权。分析这些政策限制的现状及可能的放开方向，对于预判国企改革深化路径具有重要意义。从近年政策动向和前沿实践看，未来政策调整可能朝着更加市场化、差异化和灵活化的方向发展。
工资总额管理的弹性化改革已显现明显趋势。传统的工资总额核准制正在向备案制与核准制分类管理转变。2025年央企薪酬管理新规明确，充分竞争行业央企适用备案制，可自主编制工资总额；承担国家战略任务的央企则需国资委核准。这种分类管理体现了"放管结合"的思路。未来政策可能进一步扩大备案制适用范围，并探索周期预算管理（最长三年）以适应行业波动。粮贸集团所在的地方国企层面，政策已允许集团公司向技能人才集中的子公司倾斜工资总额分配，这为内部差异化分配创造了空间。但需注意的是，工资总额放开需与国有企业经济效益、劳动生产率等指标紧密挂钩，避免出现"只增不减"的刚性现象。
编制管理的动态优化是另一可能突破方向。传统国企受编制限制，难以根据市场变化灵活调整人员结构。郑煤集团在改革中明确提出"控制管理人员比例在4%-6%"、"在岗职工总人数控制在2.3万人以内"的目标，反映了编制约束的现实存在。未来政策可能向总量控制下的弹性管理方向发展，即核定人员总量上限，但允许企业在内部动态调整各类人员比例。同时，"三定"方案（定岗、定编、定员）可能从刚性规定转变为指导性标准，赋予企业更大自主权。值得注意的是，编制放开需与国企"瘦身健体"、压减管理层级等改革同步推进，郑煤集团就将"管理层级压缩到三级以内"作为配套措施。
薪酬结构的差异化授权有望进一步深化。当前政策对国企负责人薪酬仍有限制，如伊宁市规定"企业负责人基本年薪不超市属国企平均工资2倍，绩效年薪按考核结果分档"。但对市场化选聘的职业经理人，政策已允许参考行业标杆实施协议薪酬。未来可能扩大薪酬对标适用范围，不仅限于职业经理人，也包括关键技术岗位人才。2025年新规要求"技能岗位起点薪酬一般不低于相应职级管理岗位"，并设立与"新八级工"序列挂钩的能级津贴，这标志着薪酬分配从"职务本位"向"技能与价值贡献本位"的转变将加速。特别在科技型企业，项目收益分红、科技成果转化奖励等激励工具的使用可能进一步放宽。
中长期激励工具的丰富与规范是政策创新的重要领域。目前股权激励等在国企覆盖率仍不足5%，未来可能扩大试点范围，特别是对科技型国企和混合所有制企业。回溯薪酬制度（对历史贡献未充分兑现者给予补偿）等新型激励方式可能得到政策认可
。中国联通等企业探索的"回溯薪酬"制度，对曾参与重大技术攻关但历史贡献未充分兑现的技能人才予以补偿，这类做法可能形成政策规范。但中长期激励的放开必然伴随严格规范，如《央企企业估值报告审核指引》等文件将强化监管
，防止国有资产流失。
数字化监管体系的完善将为政策放开提供技术保障。国资委规划2025年6月底前全面建成国资监管一体化智慧薪酬管理系统，实现全员、全级次、全口径数据动态采集。这种"三全"管理模式将使各级子企业薪酬结构、人工成本投入产出比等指标实时可视化，从根源上杜绝分配不公。技术赋能监管使政策可以在放活企业的同时防范风险，为更大程度的市场化创造条件。例如，系统可自动拦截"交易价格超评估值110%"的违规行为，减少人为干预。
分类分层推进将是未来政策调整的基本方法论。公益类、商业类企业将延续差异化政策路径：商业一类(充分竞争)企业可能获得更大用人自主权；商业二类(重要行业和关键领域)企业在核心岗位保留必要管制；公益类企业则侧重成本控制和社会效益。不同层级企业也将区别对待：集团公司层面可能保持相对严格管控，而三级及以下企业则赋予更多灵活性。这种分类分层的政策设计，既考虑了国企功能定位差异，也顺应了市场化改革方向。
表：国企用人机制政策限制及可能放开方向
未来政策调整将坚持"放管结合"原则，在增强企业市场化经营活力的同时，确保国有资产保值增值和党的领导不动摇。改革不可能一蹴而就，但方向是明确的——构建与市场经济相融合、具有中国特色的国有企业用人机制。在这一过程中，先行试点企业的成功经验将为政策优化提供实践依据，而政策的前瞻性调整又将为更多企业深化改革创造条件，形成良性互动。
改革面临的挑战与应对策略
国企市场化用人机制改革虽已取得显著进展，但在深入推进过程中仍面临诸多深层次挑战。这些挑战既有来自传统体制的路径依赖，也有改革配套不足的制约，还有思想观念转变的滞后。系统分析这些挑战并提出有针对性的应对策略，对于推动改革行稳致远具有重要意义。从实践看，当前改革主要面临思想观念转变难、制度双轨制矛盾、历史包袱沉重、风险管控不足等四大挑战。
思想观念转变的滞后性是改革面临的首要障碍。长期形成的"铁饭碗""铁交椅"观念在部分干部职工心中根深蒂固。某能源集团在巡视汇报中坦承："改革触及的是最敏感的利益调整，不少员工对打破现有安逸状态有强烈的抵触情绪和心理抗拒"。一些身处关键岗位但能力平平的"既得利益者"，或明或暗地抵制改革，散布消极言论。部分中层管理者自身也缺乏改革紧迫感，存在"宁愿保守，不愿革新"的惰性思维。这种自上而下的改革意识不足，导致改革"雷声大、雨点小"。
应对这一挑战，需要强化思想引领与文化重塑双管齐下。粮贸集团在中层竞聘前专门召开动员部署会，党总支书记黄国波强调"统一思想、提高站位"，要求干部"转变观念、勇于竞争"。广汽集团在推行职业经理人制度时，通过干部主动申请放弃市管干部身份的方式，促进观念自然转变。实践证明，改革宣传动员不能停留在一般号召，而应通过典型案例示范、算账对比等方式，让员工真切认识到改革带来的实际利益。同时，建立"允许改革失误、但不允许不改革"的鲜明导向，将改革成效纳入领导干部考核，倒逼管理者转变观念。
身份双轨制带来的内部公平性问题日益凸显。当前许多国企同时存在组织任命高管与市场化选聘职业经理人两种用人制度，导致"同工不同酬"现象。金融行业尤为典型——行政任命的高管限薪至百万内，而市场化选聘的首席风险官年薪可达850万。这种差距引发内部公平性质疑，也造成两类人员心理隔阂。某央企在报告中指出："99%的50岁以上高管不愿放弃行政级别换取市场化高薪，凸显'官本位'思维惯性"。
解决双轨制矛盾需要渐进并轨与差异化管控相结合。一方面，对新任高管原则上实行市场化选聘，逐步扩大职业经理人比例；另一方面，对组织任命干部引入更多市场化管理元素，如任期制、契约化管理等。重庆三峰环境采取"整体转聘"方式，经理层集体转变为职业经理人，避免了双轨并行问题。薪酬方面可建立过渡性安排，如对转聘人员保留原有职级待遇一定年限，逐步与市场接轨。更重要的是，建立基于岗位价值而非身份差异的薪酬体系，实现"同岗同酬"。
历史遗留问题形成的沉重包袱制约改革深化。许多老国企存在员工身份多元(干部、工人、合同工等)、历史欠账多等问题。郑煤集团在改革中不得不实行"老人老办法、新人新办法"的双轨制，对现有员工按原有方式管理，对新进员工按市场化方式管理。这种渐进式改革虽降低了阻力，但也导致企业内部用人机制长期难以统一。人员臃肿、效率低下问题在传统行业尤为突出，某煤炭企业坦言："对于长期绩效不合格、不服从组织安排的员工，解除劳动合同的程序复杂、风险高，导致企业内部积压了部分冗员"。
化解历史包袱需要多措并举、分类施策。对冗余人员，可通过转岗培训、内部退养、协商解除等途径分流安置，辅以必要的经济补偿。郑煤集团"建立人力资源市场管理办公室"承接未能竞聘上岗人员，给予3个月过渡期，是稳妥推进改革的可行做法。对历史形成的多种身份问题，应通过全员劳动合同制逐步统一管理，淡化身份差异，强化岗位管理。政策层面可考虑设立国企改革专项基金。
