【嘉伦原创】深化国企改革背景下集团管控体系优化路径探析——从“管资产”到“管资本”的转型突破
当前，国企深化改革进入攻坚期与深水区，“以管资本为主加强国有资产监管”成为核心导向，推动国企集团从传统“管资产”模式向现代“管资本”模式转型，是激活国有资本活力、提升核心竞争力的关键抓手。集团管控体系作为国企改革的“中枢神经”，直接决定了国有资本配置效率、战略落地成效与风险防控能力。然而，在转型过程中，多数国企集团陷入“一放就乱、一管就死”的管控循环，总部战略管控与子企业市场主体地位的权责失衡、党的领导与公司治理融合不深、管控维度碎片化等问题日益凸显。本文立足国企改革实践，结合华润、招商局等优秀企业案例，从核心矛盾、治理融合、具体路径、案例趋势四个维度，探析优化国企集团管控体系的有效路径，为国企实现高质量发展提供参考。
一、转型之困：国企集团管控的核心矛盾与现实挑战
从“管资产”到“管资本”的转型，本质上是国企集团管控逻辑、权责边界与运作机制的系统性重构。“管资产”模式下，集团总部以直接管控为核心，通过对下属企业资产、人员、业务的全面干预，实现国有资产的保值，但其弊端在于行政化色彩浓厚、决策效率低下，压抑了子企业的市场活力；“管资本”模式下，集团总部定位为“出资人代表”，聚焦资本配置、战略引领与风险防控，赋予子企业充分的经营自主权，核心目标是实现国有资本的增值与布局优化。但在转型过程中，新旧管控模式的碰撞的叠加，催生了一系列核心矛盾，成为制约管控效能提升的关键瓶颈。
（一）核心矛盾一：“一放就乱、一管就死”的管控循环难以破解
这一循环的本质是管控尺度与授权边界的失衡，根源在于集团总部未能精准把握“管”与“放”的辩证关系。一方面，部分国企集团仍沿用传统行政化管控思维，对於子企业的经营决策、人事任免、投资布局等事项干预过多、审批过细，甚至出现“一个10亿元的投资项目，从内部立项到批复需盖23个章、耗时9个月”的情况，导致子企业丧失市场敏感度与决策灵活性，无法快速响应市场变化，陷入“一管就死”的困境；另一方面，部分集团在授权放权过程中缺乏科学的管控体系与风险防控机制，盲目下放决策权，导致子企业出现偏离集团战略、违规投资、同业竞争、国有资产流失等问题，如某央企在授权范围内投资新能源项目因行业波动亏损后，国资委随即收回同类项目决策权，形成“放了就乱、乱了就收”的恶性循环，导致企业预期不稳，宁可不报、少报项目也不愿冒险。这种“收放失度”的管控困境，本质上是集团总部管控能力与授权放权需求不匹配，缺乏清晰的权责划分与有效的过程监管。
（二）核心矛盾二：总部战略管控与子企业市场主体地位的权责失衡
国企集团作为国有资本的运营主体，需承担国家战略落地、产业布局优化的重要使命，必然要求总部强化战略管控，确保子企业经营活动与集团整体战略同频共振；而子企业作为独立的市场主体，需具备充分的经营自主权，才能灵活应对市场竞争，提升经营效率。当前，二者的权责失衡主要体现在两个方面：一是集团总部战略管控“越位”与“缺位”并存，部分总部过度干预子企业日常经营，却在战略规划、资源配置、风险防控等核心领域发力不足，导致子企业“被动执行”与“盲目发展”并存；二是子企业市场主体地位“虚化”与“错位”突出，部分子企业缺乏独立经营意识，过度依赖总部资源与决策，同时部分子企业则脱离集团战略约束，盲目扩张、多元化经营，导致集团资源分散、核心竞争力弱化。此外，部分功能性国企（如地铁集团）因承担公共服务职能，难以单纯用资本回报率衡量其价值，进一步加剧了总部战略管控与子企业市场运作之间的权责平衡难度。
（三）转型中的其他现实挑战
除上述核心矛盾外，国企集团管控转型还面临三大现实挑战：一是管控体系碎片化，战略、财务、人力资源等管控维度各自为战，缺乏协同联动，难以形成管控合力；二是国有资本投资运营公司“翻牌”困境突出，部分企业换块牌子、班子照旧，行政味未减、市场味不足，反而增加了管理层级、降低了效率；三是风险责任追溯链条断裂，层层审批看似层层负责，实则层层分解责任，一旦出现投资失误等问题，难以明确责任主体，导致监管部门不敢放、企业不敢接。这些问题相互交织，严重制约了国企集团从“管资产”向“管资本”的转型进程。
二、治理融合：落实“两个一以贯之”，筑牢管控体系根基
“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”，这是国企集团管控体系优化的根本遵循。优化国企集团管控体系，核心是将党的领导深度融入公司治理各环节，明确党委会、董事会、经理层的权责边界，构建“党委领导、董事会决策、经理层执行、监事会监督”的协同运作机制，实现党的领导与公司治理的有机统一，为管控转型提供政治保障与制度支撑。
（一）明确权责边界：构建“三张清单”，厘清治理主体分工
落实“两个一以贯之”，首要任务是厘清党委会、董事会、经理层的权责边界，避免权责交叉、推诿扯皮。通过制定“党委研究决定重大事项清单、前置研究讨论重大经营管理事项清单、董事会授权放权清单”三张清单，明确各治理主体的议事决策范围与运作规则：
1. 党委会：发挥“把方向、管大局、保落实”的领导核心作用，重点负责贯彻落实党中央决策部署与国家战略，研究决定企业党建、重大人事任免、重大战略规划、重大风险防控等事项，对董事会、经理层的工作进行监督，确保企业改革发展始终沿着正确方向前进，切实履行好经济责任、政治责任和社会责任。
2. 董事会：作为企业的决策机构，发挥“定战略、作决策、防风险”的核心作用，在党委会前置研究讨论的基础上，审议企业发展战略、年度经营计划、重大投资方案、财务预算与决算、章程修订等重大事项，落实中长期发展决策权、经理层成员选聘权、业绩考核权等六项职权，监督经理层执行决策[。同时，推动集团总部授权放权与子企业董事会职权有机衔接，规范董事会向经理层授权制度。
3. 经理层：作为企业的执行机构，负责“谋经营、抓落实、强管理”，严格执行董事会决策部署，主持企业日常经营管理工作，制定具体经营策略，组织实施年度经营计划，提升企业经营效率与市场竞争力，对董事会负责并报告工作。同时，全面落实经理层成员任期制与契约化管理，强化经营责任意识。
需要强调的是，三者的权责边界并非绝对割裂，而是相互协同、相互制衡。党委会的前置研究讨论为董事会决策提供政治引领，董事会的决策为经理层执行提供明确方向，经理层的执行成效接受党委会与董事会的监督，形成“决策科学、执行高效、监督有力”的治理闭环。例如，华润、招商局等优秀国企均已明确“党委前置研究讨论重大经营管理事项清单”，确保党委在重大决策中的引领作用，同时保障董事会、经理层依法行权履职。
（二）完善运作机制：强化协同联动，提升治理效能
在明确权责边界的基础上，需进一步完善各治理主体的协同运作机制，破解“各自为政”的问题，推动党的领导与公司治理深度融合：
一是健全党委前置研究讨论机制，明确前置研究讨论的范围、流程与标准，对于重大经营管理事项，必须先经党委会前置研究讨论，再提交董事会审议决策，确保决策符合国家战略、党的要求与企业实际，避免前置研究讨论“走过场”。
二是完善董事会运作机制，优化董事会成员结构，推动外部董事占多数，提升董事会的独立性与专业性，健全董事会决策程序，规范决策调研、论证、表决等环节，确保决策科学民主。例如，中国建材全级次458家子企业100%完成董事会应建尽建、外部董事占多数，华润全集团也实现了外部董事占多数的改革目标，有效提升了决策质量。
三是强化经理层执行机制，明确经理层成员的职责分工，健全经理层议事规则，推动经理层成员履职尽责，建立决策执行反馈机制，及时向董事会、党委会报告决策执行情况，确保决策落地见效。同时，推行经理层成员任期制与契约化管理，将经营业绩与薪酬、任免挂钩，激发执行活力。
四是健全监督协同机制，整合党委会监督、董事会监督、监事会监督、纪检监察监督等各类监督资源，形成监督合力，重点加强对重大决策执行、国有资产运营、人事任免、廉洁从业等方面的监督，防范国有资产流失，确保管控体系有效运行。例如，华润集团成立审计部、监察部、法律合规部、巡视办等监督部门，构建全方位监督体系。
三、路径突破：构建穿透式、价值创造型管控体系的具体维度
优化国企集团管控体系，需以“管资本”为核心，聚焦战略、财务、人力资源三大关键维度，构建穿透式、价值创造型管控体系，实现“管得住、放得活、提效能”，推动国有资本保值增值与企业高质量发展。穿透式管控强调对集团各级子企业、各业务板块的全覆盖、全流程管控，打破层级壁垒；价值创造型管控则突出管控的导向性，以提升国有资本回报率、增强核心竞争力为目标，避免“重管控、轻效益”。
（一）战略管控：聚焦核心主业，实现“战略引领+分级落地”
战略管控是集团管控的核心，其核心目标是确保集团整体战略与子企业经营活动同频共振，推动国有资本向核心主业集中，避免盲目扩张与资源分散。具体路径包括：
1. 明确集团战略定位，聚焦核心主业。集团总部结合国家战略、行业趋势与自身优势，制定清晰的中长期发展战略，明确核心主业与发展方向，坚决剥离非主业、非优势业务，推动资源向核心领域集中。例如，华润集团聚焦大消费、大健康、城市建设与运营、能源服务、科技及新兴产业六大核心领域，有序退出非主业、非优势业务，关闭华润万家亏损门店34家，关停所属啤酒工厂7家及部分落后生产线，实现资源优化配置；招商局集团聚焦物流、金融、城市与园区综合开发运营等核心领域，通过重组整合提升核心竞争力。
2. 推行分级战略管理，明确权责分工。集团总部负责制定整体战略、重大战略布局与战略考核指标，子企业根据集团整体战略，制定自身的经营战略与年度经营计划，报集团总部审批后执行。同时，集团总部建立战略动态调整机制，根据市场变化与子企业执行情况，及时优化战略布局，确保战略的科学性与可行性。例如，国投集团按照“一企一策、试点先行”的原则，对二级子公司进行分类授权，推动战略层层分解、责任层层落实。
3. 强化战略执行监督与考核。集团总部建立战略执行监测体系，对於子企业战略执行情况进行常态化监督，定期开展战略复盘，及时发现并解决战略执行过程中存在的问题。同时，将战略执行情况纳入子企业负责人的考核体系，与薪酬、任免挂钩，强化战略执行的刚性约束，确保集团战略落地见效。此外，强化战略规划与年度计划、投资计划、财务预算、业绩考核的联动，形成战略闭环管理。
（二）财务管控：构建“资金集中+司库赋能+风险防控”体系
财务管控是“管资本”的核心抓手，其核心目标是实现资金的集中管控、高效配置与风险防控，提升国有资本运营效率。结合当前国企改革要求，重点推进以下工作：
1. 推进资金集中管理，提升资金使用效率。集团总部建立资金集中管理平台，整合各级子企业的资金资源，实现资金的统一归集、统一调度、统一配置，减少资金闲置，降低融资成本。例如，招商局集团通过资金集中管理，实现集团内资金的互联互通，提高资金周转效率，降低融资成本；华润集团构建资金集中管理体系，实现资金资源的优化配置，为核心业务发展提供资金支撑。同时，借鉴重庆市“国资智管”平台经验，通过银企直联实现企业账户数据“T+1”自动上传，实现资金的实时监测与调度。
2. 加快司库体系建设，强化资本运作能力。司库体系是现代国企集团财务管控的核心载体，其核心功能是资金管理、融资管理、风险管理、资本运作等。国企集团需加快构建专业化、数字化司库体系，实现对资金流、信息流、物流的全方位管控，提升资本运作效率。具体而言，要完善司库管理制度，明确司库部门的权责边界，加强司库团队建设，提升专业化水平；同时，推动司库体系与业务体系、风控体系深度融合，实现资金管理与业务发展的协同推进。例如，国投、招商局等企业均已建立完善的司库体系，通过司库平台实现资金的集中管控与资本的高效运作，提升了财务管控效能。
3. 强化财务风险防控，守住国有资产底线。集团总部建立健全财务风险防控体系，重点防范融资风险、债务风险、资金链风险、财务造假风险等。具体而言，要完善财务预算管理制度，强化预算刚性约束，杜绝预算外支出；建立债务风险预警机制，合理控制资产负债率，优化债务结构，防范债务违约风险，如重庆市“国资智管”平台建立8个资金风险预警模型，实现对企业资金链风险的100%实时监测；加强对子企业财务核算、审计监督的力度，实现财务管控的穿透式覆盖，及时发现并化解财务风险，确保国有资产保值增值。同时，构建产业资本和金融资本“防火墙”，强化资本充足性管理，严控流动性风险。
（三）人力资源管控：推行“任期契约+市场化激励+人才赋能”机制
人力资源管控是激发企业活力的关键，其核心目标是建立市场化的人力资源管理体系，打造高素质专业化人才队伍，实现“能上能下、能进能出、能增能减”的市场化用人机制。重点推进以下工作：
1. 全面推行经理层成员任期制与契约化管理。这是国企人力资源改革的核心举措，也是优化集团管控体系的重要内容。集团总部明确经理层成员的任期期限、岗位职责、考核指标、薪酬待遇与退出机制，与经理层成员签订任期合同与经营业绩责任书，将经营业绩与薪酬、任免直接挂钩，打破“铁交椅”“铁饭碗”。例如，华润集团推进经理层成员任期制和契约化工作覆盖各级子企业和经理层成员，强化经营责任意识；中国宝武推进子企业领导班子和领导人员“双优化”，授予子公司一把手对其他班子成员的“组阁权”、考核权和分配权，激发经理层活力。
2. 建立市场化选人用人机制。打破行政化选人用人模式，坚持“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的原则，面向社会公开选聘优秀管理人才与专业技术人才，提升人才队伍的市场化水平。例如，招商局集团、华润集团等优秀国企，均通过市场化选聘方式，引进了一批高素质的职业经理人，优化了人才队伍结构，提升了经营管理水平。同时，健全企业与高校、科研院所科研人员双向流动机制，完善开放型的企业人才制度。
3. 完善市场化激励约束机制。结合企业实际，建立差异化的薪酬激励体系，将薪酬与企业经营业绩、个人贡献挂钩，激发员工的积极性与创造性。同时，积极推进中长期激励，如股权激励、分红激励、员工持股等，让核心员工共享企业发展成果，增强员工的归属感与凝聚力。例如，招商局集团、国投集团等企业，通过股权激励等方式，有效激发了核心员工的创新活力与工作热情。此外，完善企业收入分配制度，健全工资合理增长机制，合理确定企业高级管理人员薪酬水平。
4. 强化人才培养与赋能。集团总部建立健全人才培养体系，针对不同层级、不同岗位的员工，开展专业化、系统化的培训，提升员工的专业能力与综合素质。同时，搭建人才发展平台，完善人才晋升通道，让优秀人才能够脱颖而出，为企业发展提供人才支撑。例如，华润集团建立完善的人才培养体系，重点培养核心业务领域的专业人才与管理人才，为集团战略落地提供了有力保障。
四、案例借鉴：数字化赋能管控体系升级
国内优秀国企集团的管控实践，为其他国企优化管控体系提供了宝贵经验。同时，随着数字化转型的深入推进，数字化技术正成为提升集团管控效能、破解管控难题的重要支撑，推动国企集团管控体系向更加智能、高效、穿透的方向发展。
（一）优秀国企管控实践案例借鉴
1. 华润集团：战略管控为核心，构建多元化协同管控体系。华润集团作为国有资本投资公司，以战略管控为核心，明确集团总部“战略引领、资源配置、风险防控、品牌管理”的核心职能，赋予子企业充分的经营自主权。在治理融合方面，华润集团将党的领导深度融入公司治理，明确党委前置研究讨论清单，完善董事会运作机制，实现外部董事占多数，确保决策科学民主。在财务管控方面，构建资金集中管理体系与司库体系，实现资金的高效配置与风险防控；在人力资源管控方面，全面推行经理层任期制与契约化管理，建立市场化选人用人与激励机制。同时，华润集团聚焦核心主业，通过业务整合与重组，剥离非主业资产，推动国有资本向核心领域集中，实现了多元化经营与专业化发展的协同，有效破解了“一放就乱、一管就死”的管控困境。
2. 招商局集团：以管资本为主，构建市场化管控体系。招商局集团作为国有资本投资公司，坚持“以管资本为主”的管控导向，优化集团总部职能，推动总部从“管理型”向“战略型、资本型”转型。在战略管控方面，聚焦物流、金融、城市与园区综合开发运营等核心领域，通过重组整合（如重组辽宁港口集团）、资本运作（如推动蛇口产园REIT成功上市），优化国有资本布局，提升核心竞争力。在财务管控方面，推进资金集中管理与司库体系建设，提升资本运作效率；在人力资源管控方面，推行市场化选聘与任期制契约化管理，激发企业活力。同时，招商局集团健全授权放权机制，根据子企业类型、层级、实力进行分类授权，累计下放投资管理、人事管理等关键权利40项，实现“授得准、接得住、管得好”，有效平衡了总部战略管控与子企业市场主体地位。
（二）数字化转型：国企集团管控的新趋势、新动能
随着大数据、人工智能、区块链等数字化技术的发展，数字化转型已成为国企深化改革的重要方向，也是提升集团管控效能的关键支撑。数字化技术能够打破层级壁垒、整合管控资源、提升管控效率，推动管控体系从“传统粗放型”向“智能精准型”转型，为破解“一放就乱、一管就死”的困境提供了技术路径。
1. 构建数字化管控平台，实现穿透式管控。国企集团需搭建一体化的数字化管控平台，整合战略、财务、人力资源、风险防控等各类管控数据，实现对各级子企业、各业务板块的全覆盖、全流程管控。通过数字化平台，集团总部能够实时掌握子企业的经营数据、战略执行情况、风险状况等，实现管控的精准化与高效化，同时减少对於子企业的行政化干预，保障子企业的经营自主权。例如，重庆市国资委打造的“国资智管”应用，实现了财务、债务、产权、投资、资金等核心业务数字化率100%，构建了“感知预警、决策处置、监督评价、复盘改进”的智慧型国资“监管大脑”，通过AI技术实现数据分析耗时从小时级压缩至分钟级，有效提升了管控效能。
2. 数字化赋能管控各维度，提升价值创造能力。在战略管控方面，通过数字化技术分析行业趋势、市场需求等数据，为集团战略制定与优化提供数据支撑，提升战略的科学性与可行性；在财务管控方面，通过数字化司库体系，实现资金的实时监控、智能调度与风险预警，提升资金配置效率与风险防控能力，如重庆市“国资智管”平台建立45个投资风险指标、756个数据标签，实时扫描各类投资项目，发出智能风险提示；在人力资源管控方面，通过数字化人力资源管理平台，实现人才招聘、培训、考核、激励的全流程数字化，提升人力资源管理效率与人才赋能水平。
3. 推动数字化与治理融合，提升治理效能。将数字化技术融入党委会、董事会、经理层的运作过程，实现议事决策、执行监督、考核评价的数字化，提升治理的规范化与高效化。例如，通过数字化平台实现党委前置研究讨论、董事会决策的流程化、痕迹化管理，确保决策过程规范、可追溯；通过数字化监督平台，整合各类监督资源，实现监督的实时化、精准化，提升监督效能。
深化国企集团管控体系优化，是推动国企从“管资产”向“管资本”转型的核心任务，也是落实“两个一以贯之”、实现国有资本保值增值的关键举措。当前，国企集团管控面临的“一放就乱、一管就死”、权责失衡等核心矛盾，根源在于管控逻辑、权责边界与运作机制的不适应。破解这些矛盾，需要坚持以“管资本”为核心，将党的领导深度融入公司治理，明确各治理主体的权责边界与协同机制；聚焦战略、财务、人力资源三大关键维度，构建穿透式、价值创造型管控体系；借鉴华润、招商局等优秀企业的实践经验，结合数字化转型，推动管控体系向智能、高效、精准转型。
随着国企深化改革的不断推进，集团管控体系的优化将是一个持续迭代、不断完善的过程。国企集团需立足自身实际，结合行业特点与国家战略要求，不断探索适合自身的管控模式，破解管控难题，激发企业活力与创造力，推动国有资本向核心领域集中、向优势企业集中，培育一批具有核心竞争力的世界一流国企，为中国式现代化建设提供有力支撑。
