【改革前沿】当前国企探索混合所有制改革的对策建议
1国企混改整体推进情况
国企改革三年行动推进以来，国企混改工作稳步推进，取得了预期成效，主要呈现如下特点。
推进范围广
根据三年改革行动要求，各省稳妥推动所属国企实施混改，其中2020年山东、辽宁、湖南三省先后发布了40个、69个、83个混改项目名单，其他省份也相继发布了有关混改项目，再加上央企层面的混改推进，本轮混改推进的项目预计超过10000个，涉及各个业务领域。
制度体系全
本轮混改在政策层面和国有企业层面都建立了较为健全的制度体系，国务院国资委于2019年下发了关于印发《中央企业混合所有制改革操作指引》的通知，明确了混改推进的操作流程、核心关键环节等。省级层面也出台了相应的文件，如湖南省国资委制定出台了《湖南省国资委监管企业混合所有制改革操作指引》，进一步增强了改革推进的实操性。国有企业自身也形成了一整套有序深化混改、规范管理混改企业的内部制度体系。
激励机制优
大多数实施混改的企业，都推行了职业经理人、员工持股试点等综合性改革，尤其在推行职业经理人制度上，职业经理人团队自愿放弃领导干部身份，与试点单位签订劳动合同，薪酬完全与业绩挂钩，激发了干事创业活力。一些推行员工持股的混改企业，制定实施了员工持股方案和员工持股计划管理办法，激励逐步向市场接轨。大部分混改企业在完善公司治理、市场化选人用人、中长期激励、全员绩效考核等方面进展明显，活力效率和竞争力不断提升。
党建作用强
在混合所有制改革中，大多数混改企业坚持把建立党的组织、开展党的工作作为改革必要前提，把党建纳入改革方案，写入公司章程，同时还积极探索在完善公司治理中加强党的领导的途径和方式，把党的领导转化为推动混改企业发展的作用不断增强。
2存在的困难和问题
当前推进混改积累了许多经验，但从当前探索推进混合所有制改革的实际来看，依然面临一些困难和问题，主要表现为四个“风险”。
认识风险
一是概念误区。有些认为推进混改就是搞“私有化”“民营化”和“股权多元化”，带来了推混改必会引发国资流失的担忧，在源头上对混改产生了抵触心理。
二是定位不清。没有从战略层面考虑混改的必要性，主要考虑对现有经营难以为继的子公司引入非公资本开展混改，为混而混，致使混改后难以达到预期改革效果。
三是动机各异。作为国资监管方，通过混改欲达到放大国有资本功能、确保国资保值增值、优化调节经济结构等目的。作为国企参与方，通过混改引入发展资金“补血”或剥离现有亏损业务、激活现有体制机制等目的；同时又因为混合所有制改革对国企领导者缺少容错和保护机制，或者因为容错和保护机制反而没有起到应有的作用，国企对推进混改缺少动力。作为非公资本方，通过混改获得与国企同等的政府资源、互补实现自身的发展等目的。动机各异导致各参与方在混改过程中博弈加剧，认识难以统一，加大了混改推进难度。
决策风险
一是伙伴选取风险。当前民营企业在技术、资金和管理等各方面都取得了较大发展，但整体上仍然较弱，在调研的36家企业中无民企500强的非公资本方参与；同时对非公资本方选取困难，非公资本方考虑到交易成本、决策周期等，往往不愿意通过交易平台竞选为合作方，如通过第三方对其开展尽职调查，难以真实有效地反映其发展全貌。
二是资产定价风险。如何合理定价是推进混改的关键，国有资产定价偏高或民营资产定价偏低会降低民企进入信心，国有资产定价偏低或民营资产定价偏高则存在国有资产流失风险。但因为当前评估交易机制不完善、评估机构公信力不够、资产评估缺乏统一有效的参考标准等，往往导致资产定价不科学、有失公允，尤其对无形资产和国企自身历史遗留问题的认定，参与方难以达成一致意见，容易埋下风险隐患。
三是进入退出风险。前期一些混改企业因经营业绩不佳导致历年均无分红，国资方和非公资本方均无有效退出机制，一些员工持股计划未能有效实施，各方退出受阻。
监管风险
一是“管资本”职能尚在转型。党的十八届三中全会以来，政府推动国资监管向“管资本”转型，2017年上半年国务院转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确要求调整优化国资监管职能、改进监管方式手段等，但当前有些地方国资系统仍未有效理顺“管资本”的组织结构体系，国企对实施混改的子公司仍按国企模式监管，一方面受混改企业市场化、灵活度不够等“一管就死”的困扰，另一方面陷入国有资产流失等“一放就乱”的监管困境。
二是国资与非公有资本监管重心不同。国资方注重对混改企业强调在制度、流程上的管控，对程序正当性的追求有时以牺牲效益为代价；非公资本方更加注重效益和效率，当程序与效益发展冲突时，往往以效益优先，所以股东方容易产生利益冲突。
治理风险
一是治理结构有待完善。一方面，从母公司层面，内部监督和制衡仍然有待完善，对公司内部生产经营未有全局和实际性掌握，独立董事作用无法有效发挥；监事会不实际参与企业生产经营，很难获取各种信息，监督作用发挥有限；职业经理人处在试点阶段，成效还有待检验。另一方面，在混改公司层面，都建立了“三会”治理结构，但控股公司主要体现大股东意志。
二是职业经理人制度不健全。职业经理人制度还处在试点阶段，市场化的职业经理人选聘机制还不健全，国内职业经理人市场还不成熟，缺乏专业的高素质职业经理人团队；职业经理人团队存在一定的道德风险，容易诱发内部人控制及滋生腐败和不作为现象；在现有国企任期考核机制下，难以建立对职业经理人团队的绩效考核和评价机制；职业经理人团队会更加注重自身利益，容易忽视员工利益、企业党建、历史遗留问题解决等社会责任的承担等。
三是员工持股激励未有效发挥。混改前对员工参与持股的意愿调研不充分，导致员工持股未能有效落到实处；持股员工往往追求短期效益，一旦公司短期发生经营亏损，持股员工会想方设法退出股权或干扰正常生产经营，带来管理风险等。
3对策建议试点先行
当前开展混改有新特点和新要求，必须通过外部示范以提供模式借鉴、内部试点以深化基层探索的方式，厘清国企在推进混改方面的认识误区，进一步总结推广。
一是样板示范。加快在省级层面打造1—2家有典型代表的混改样板企业，尤其在涉及合作伙伴选取、股权结构、资产定价、治理结构、激励机制等关键问题上，形成可复制、可推广的经验和模式。
二是一企一策。建立国企混改负面清单，并结合国企分类在不同国企内部选择一家子公司开展混改试点，一企一策，统筹推进，省级层面统一聘请第三方机构开展咨询指导，定期协调处理混改推进过程中存在的问题，力争在1—2年内在可开展混改的国企中形成一个试点企业，为逐步推广奠定基础。
三是总结推广。根据企业试点情况，适时总结试点经验，逐步配合国企改革，对国企中有市场前景且准入门槛低的辅业领域全面推开混改，采取国资可参可控或先控后参等方式参与推动混改；同时，对负面清单外的国企主业领域放开混改，引入非公资本参股或控股。
市场导向
一是战略引领。开展混改的业务单位，必须以市场为导向，且具有良好市场产业前景作为支撑，做好充分的战略谋划，构建可持续发展能力和盈利能力，确保混改成功，并构建国资、非公有资本等长期合作共赢的长效机制。
二是争取上市。混合所有制改革以形成公众公司为发展方向，资本市场对公众公司的监管是社会监管的一种重要实现形式，它比出资人监管更为有效，待条件成熟，在境外有业务的混合所有制企业亦可考虑在境外上市，以便国企在国际市场上得到有效监管；公众公司具有良好的退出通道，有利于各方资本的有效退出；能为业务发展提供良好的融资通道，为业务发展提供充足发展资金等。
制度护航
一是政策奠基。针对国家层面宏观政策，加快出台更具操作性强的配套政策和措施，在混合所有制企业管理层及员工持股、员工身份置换、国有企业解决社会包袱和历史遗留问题、混改费用补偿等方面出台针对性的优惠政策，释放推动混改的积极信号，同时调动各方参与混改的积极性；健全产权保护制度，确保参与各方权益不受侵害，规范股权改革过程，打消非公资本方参与顾虑。
二是加强协同。混改涉及到许多业务方面，需要协调和对接的政府部门较多，要从顶层增强政策的整体性和协同性，减少配套政策数量，减少衔接接口和政策之间相互掐架的情况。
三是纠错容错。混改的纠错容错要与混改中出现的失误和违法违规相区分，尽量将违法违规容易涉及的环节交于第三方中介机构处理，发挥政府居中监管作用；进一步确定改革容错的度量依据和标准，明确不同领域改革容错的范围。
机制做活
一是理顺监管。加快构建“国资委—国有投资运营平台—国企”的监管体系，成立国有资本投资运营公司，将国有资本集中于专业团队运作，提高“外投”效率，优化资本布局，探索推动各国企在辅业层实施混改的公司与国企分离，由国有投资运营平台集中管理，对主业实施混改的业务仍由国企母公司管理；将阻隔国资监管机构对企业经营的直接干预，它以资本权属为法定依据，以出资额为限履行对所出资企业的所有者职责，加快国资监管职能转型，提高非公资本参与改革的信心。
二是优化决策。减少非公资本参与混改的前置门槛，尤其在主业范围产业链上的非公参与方，重点审查战略协同性和资源、优势等互补性；着重建立和完善混改的资产评估、定价和产权交易的市场化机制，建立公开透明的交易机制，消除信息不对称带来的产权交易瑕疵，推动非公资本方通过上市平台参与混改；完善国资股东方在混改公司中减持的立法、方式和程序，同时建立非公资本方退出通道和机制。
三是完善治理。健全治理结构，加快推动国企母公司层面股份制改革，实现集团整体上市；推动符合条件的国企开展股权多元化改革，在股权多元化基础上建立有效运转的“三会”治理结构和现代企业制度；加快推动符合条件的混改企业上市。
创新发展
一是创新商业模式。很多国有企业对商业模式创新缺乏必要的认识，对自身的商业模式也没有仔细的分析和清晰的认识，商业模式一直比较保守。通过再造企业流程、增加运营效率和降低运营成本，以客户需求为导向优化产业、产品结构，围绕价值创造完善企业内部运营体系，围绕价值实现积极创新企业盈利模式，理顺生存逻辑，增强盈利能力。
二是创新研发模式。克服自身发展短板，着力探索协同创新的新型科技研发模式，对接互联网+，发展基于互联网的个性化定制、众包设计、云制造等新型生产制造模式，不断培育形成自身核心技术支撑，提升核心竞争能力。
三是创新融资模式。推动“PPP”项目优先由有能力的混合所有制企业承担；鼓励推动混改企业优先纳入“双创”升级版政策支持范围，助推科技含量高的混改企业上市融资；加大传统融资渠道向混改企业支持力度。
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