国有企业是推进中国式现代化的重要力量，打造现代新国企是建设现代化产业体系、推动高质量发展的必然要求。2020年6月30日，习近平总书记亲自主持召开中央深改委第十四次会议，会议审议通过《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，正式拉开了国企改革三年行动的大幕。三年来，各地各部门和广大国有企业扎实推进国企改革三年行动，为新一轮深化国企改革奠定了坚实的基础。习近平总书记强调，国企改革三年行动已见成效，要根据形势变化，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，谋划新一轮深化国有企业改革行动方案。

国企改革三年行动取得哪些成效

国企改革三年行动的具体方案主要从建设中国特色现代企业制度、加强党的领导、推进混合所有制改革、提升国资监管和优化国资布局、完善激励与约束机制等几个方面着力推进改革的步伐。

首先，在国企改革中推进中国特色现代企业制度这项行动方案，本质上涉及进一步深化国企的公司治理改革。公司治理是所有者对经营者的一种监督与制衡机制，划分企业各利益相关者之间权利、义务和责任的一种制度安排。其目标是保证股东利益最大化，防止经营者对所有者利益的背离。在国企改革三年行动中，国企治理机制的重大完善工作包括将党的领导嵌入公司治理中以及优化股权、分类推进国有企业股权多元化。其中，党的领导嵌入国企公司治理架构包括将党的建设纳入公司章程，建立双向进入、交叉任职的领导体制，建立国企党委（党组）研讨重大问题的“前置程序”，完善重大事项决策的权责清单和前置研究讨论重大经营管理事项清单。以党的领导为重要特征的中国式国企治理架构打破了传统公司治理架构的设定，强调党的领导核心引领国企的高质量发展。与此同时，ESG（环境、社会责任与治理）、女性董事等热点话题也逐渐进入国有企业治理框架的体系。

第二，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，因此，国企混改有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。同时，混改也是推进国企股权多元化、完善国企治理结构的重要途径。以往的混改大多停留在“混股权”，没有深入到“改机制”，很难切实地促进国有资本的保值、增值以及国企竞争力的提升。针对上述问题，国企改革三年行动主要推动以下混合所有制改革：一是引入非国有资本等战略投资者，对国企股权进行合理配置，既保证非国有资本能在重大决策中发挥作用，又保证国有资本相对控股权；二是针对科技型国企，重点推行股权激励、员工持股计划等，促使员工积极参与企业治理、激发企业活力。

第三，在国资布局优化和结构调整方面，由于前期国有经济布局缺乏统一的规划，重复建设的国企数量多，造成企业间无序竞争、投资领域分散、核心竞争力不强的问题。国企改革三年行动中优化国有经济布局和结构调整的重点工作主要包括推进国有资本向基础性、保障性、战略性产业集聚；清理退出低效无效资产和不具备优势的非主营业务；构建区域产业发展生态，带动地方产业发展，推动区域产业升级。

第四，国资监管是国企改革的重要内容。一直以来国有资本所有者由不同的部门分别代表，例如财政部和国资委都在管理经营国资，不同层级的行政区划管辖内都是不同政府部门管理国有资产，这样就导致了“九龙治水”的局面。为了有效解决“政企不分”“政资不分”的问题，一些学者指出应架构三层国有资本管理模式，将政府与企业的直接对接改为在中间再设立一层国有资产产权经营机构，这个机构对上是由政府进行授权经营，对下则是作为企业的控股公司。这种框架从职能上明确了国有资本授权经营体系的各部分具体职能，并通过股权投资等方式进行国有资本的布局，实现国有资本的“有进有退、合理流动”。

第五，在国企高管激励与约束方面，国有企业往往具有多任务特征。除营利之外，国企负责人承担着更多的社会责任。在设计国企高管激励契约和业绩考评体系时，对某一方面的过度激励都可能导致激励本身的扭曲和低效。国企改革三年行动以来，国企稳慎开展企业中长期激励工作，并取得了阶段性的效果。现有国有企业中长期激励除集体企业外，覆盖较为全面。

党的二十大报告明确指出，要“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业”。与党的十九大报告对国企改革的要求相比，未来国企改革的目标更聚焦新型举国体制下发挥国企的领军作用以及提升国企的核心竞争力。

面对复杂的国际国内形势，国企改革要从“国企思维”向“国家思维”转变。笔者重点从国资国企在引领高新技术产业、深化国企激励改革提升国企创新的具体实现路径和潜在难点作出以下几点思考：

首先，在高新技术产业引领方面，“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”的三层国资监管制度框架为促进产业集群创造了新的契机。“两类企业”（国有资本投资、运营公司）改革的一大规划是通过控股、持股向前瞻性战略性新兴产业集中，促进高新技术企业的发展。以推动可持续性发展和绿色技术创新为例，构建资本市场导向的绿色技术创新体系是促进企业积极进行绿色创新的重要手段和制度保证。“两类企业”集中控股、持股环保类企业将显著提升国有资本共同持股环保类企业的比例。共同持股是指同一大股东持有某一行业多数企业的所有制结构。共同持股的现象在北美等资本市场较为普遍，而在我国尚处于发展阶段。从理论上来看，共同持股的所有制结构挑战了传统所有制理论：当同一股东为多个企业、甚至是竞争性企业的大股东时，其倾向于提升整体投资组合企业的利润，而非单个企业的利润，因此，共同持股的股东可能不会聚焦单个企业的利润最大化，从而导致单个企业市场竞争力下降。而市场竞争是促进企业创新的一项重要因素，在共同持股可能改变市场竞争的情况下，其如何影响企业绿色创新是国资国企深化改革需要重点关注的问题。

其次，在国企激励制度深化改革促进科技创新方面，党的二十大报告提出要强化企业科技创新的主体。国有企业要在解决“卡脖子”技术难题方面充分发挥领军企业的主体作用。突出科技自强，就要着力打造创新型国企，这是当前国企深化改革的一项重要抓手。今年国资委发布的《创建世界一流示范企业和专精特新示范企业名单》中已有200家中央和地方国企入围“创建世界一流专精特新示范企业”，成为新一批创新型国企的示范企业。当前创新型国企在“卡脖子”关键技术攻关及创新体系建设上已逐渐积累经验，但相关配套激励制度的改革与优化问题还需要进一步解决。面向现代创新型国企的激励制度改革是提升科技创新力的重要制度安排、是国企深化改革的一个重点方向。

具体来说，高管业绩评价制度对激发高管创新能力起着重要的指引作用。然而，当前大多数国企还没有针对创新型国企的建设来设计配套的业绩评价制度，仍沿用或参考国资委及其他政府部门制定的国有企业负责人经营业绩考核办法。此外，现行国企高管业绩评价制度在激励创新方面已存在明显不足：一是国有企业具有明显的多任务、多期考核的特征，业绩目标之间往往存在冲突，不利于激发创新。二是相对于客观业绩评价，主观业绩评价在国企的考评体系中更为全面，使得客观业绩评价在激励高管创新上效果不够充分。三是国企高管业绩操纵问题频发、业绩考核结果的应用执行度不高。因此，扎实推进国企改革深化提升应进一步聚焦深化国企高管业绩评价制度改革，从而更好地破除固有的创新激励壁垒、适应创新型国企的创新发展战略。